國(guó)地稅合并對(duì)于中國(guó)稅制改革有怎樣的意義？

• 2018年7月2日 ZhangHongYuan來(lái)源：中國(guó)新聞周刊 1238 80
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  2018-2023年版證券承銷保薦產(chǎn)品入市調(diào)查研究報(bào)告

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推進(jìn)國(guó)稅地稅“合二為一”，對(duì)于中國(guó)的稅制改革有怎樣的意義?對(duì)于地方政府和企業(yè)來(lái)說(shuō)，會(huì)有怎樣的影響?87萬(wàn)稅務(wù)人員如何安置?下一步還需要在哪些方面出臺(tái)配套措施?

推進(jìn)國(guó)稅地稅“合二為一”，對(duì)于中國(guó)的稅制改革有怎樣的意義?對(duì)于地方政府和企業(yè)來(lái)說(shuō)，會(huì)有怎樣的影響?87萬(wàn)稅務(wù)人員如何安置?下一步還需要在哪些方面出臺(tái)配套措施?

就這些問題，記者專訪了中國(guó)法學(xué)會(huì)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)劉劍文。在他看來(lái)，稅改不應(yīng)該僅僅著眼于機(jī)構(gòu)合并，如何處理好中央和地方財(cái)政關(guān)系，應(yīng)是下一步的重點(diǎn)。

央地關(guān)系的重大調(diào)整

記者：1994年，中國(guó)實(shí)行分稅制改革，分別設(shè)立國(guó)稅地稅部門，現(xiàn)在又將國(guó)地稅合并。當(dāng)時(shí)的分和現(xiàn)在的合，其背后的邏輯是什么?

劉劍文：如果說(shuō)真正講國(guó)地稅分和合的制度邏輯，或者說(shuō)法律邏輯，我想主要還是在于憲法框架下的中央和地方關(guān)系，在不同時(shí)期央地關(guān)系應(yīng)該如何處理，也涉及中央和地方在這一過程中，各自應(yīng)該發(fā)揮怎樣的作用。

1994年的國(guó)地稅分開，是有一個(gè)特殊的歷史背景，因?yàn)樵诜侄愔浦埃袊?guó)采用分灶吃飯、財(cái)政包干的體制。這種體制從改革開放以后到1994年以前，有過一些歷史的作用和功績(jī)，但在這個(gè)過程中，中央的錢越來(lái)越少，地方的錢越來(lái)越多，因?yàn)楦母镩_放以后，地方經(jīng)濟(jì)狀況越來(lái)越好，財(cái)政收入越來(lái)越多，而按照分灶吃飯?jiān)瓌t，地方征稅后按比例上交中央，很容易發(fā)生地方政府侵蝕中央的收入問題。

這樣一來(lái)，地方的錢越來(lái)越多，而中央的錢越來(lái)越少。而中國(guó)是個(gè)大國(guó)，經(jīng)濟(jì)情況錯(cuò)綜復(fù)雜，地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，必須集中財(cái)力辦大事。在我印象中，當(dāng)時(shí)的分稅制財(cái)政體制改革有個(gè)出發(fā)點(diǎn)，就是提高兩個(gè)比重，即財(cái)政收入占GDP的比重和中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重，尤其是后一個(gè)比重，關(guān)鍵是要加強(qiáng)中央的權(quán)威。

所以在1994年的分稅制改革，實(shí)際是因?yàn)榛谥醒肴卞X，地方有錢這樣的現(xiàn)狀，基于當(dāng)時(shí)的制度限制而做的一個(gè)較大變革。將稅種也分為三類，中央稅、地方稅和共享稅。因?yàn)橹袊?guó)稅制有一個(gè)很重要的特點(diǎn)，它是以流轉(zhuǎn)稅為主體的，在1994年之前占所有稅種的70%~80%。流轉(zhuǎn)稅主要由增值稅、營(yíng)業(yè)稅和消費(fèi)稅三大稅種構(gòu)成，當(dāng)時(shí)增值稅大概占整個(gè)財(cái)政收入的半壁江山，所以分稅制以后，增值稅成為了共享稅，中央占75%，地方占25%，營(yíng)業(yè)稅作為地方稅，消費(fèi)稅作為中央稅。

與此同時(shí)，開展了稅收征管體制改革，在全國(guó)所有的地方政府，包括省、市、縣單設(shè)一套屬于中央的垂直征管機(jī)構(gòu)，就是國(guó)家稅務(wù)總局，負(fù)責(zé)中央稅和共享稅的征收，省以下設(shè)立地方稅務(wù)局，負(fù)責(zé)地方稅的征收。當(dāng)時(shí)整個(gè)稅務(wù)系統(tǒng)的工作人員有100萬(wàn)，其中，國(guó)稅系統(tǒng)的人員編制經(jīng)費(fèi)、干部任免是由國(guó)家稅務(wù)總局來(lái)管理的。

盡管國(guó)家稅務(wù)總局是受中央垂直管理，但在一個(gè)地方時(shí)間長(zhǎng)了，多多少少跟地方有盤根錯(cuò)節(jié)的關(guān)系，容易受當(dāng)?shù)卣挠绊?。為了避免地方政府?duì)國(guó)稅工作的干擾，從1998年開始，中國(guó)實(shí)施國(guó)稅局長(zhǎng)的異地交流制度，這種制度提高了國(guó)稅系統(tǒng)的獨(dú)立性，也維護(hù)了稅法的權(quán)威，對(duì)保證中央財(cái)政收入發(fā)揮了積極作用。

所以，當(dāng)時(shí)分設(shè)國(guó)稅地稅，是為了適應(yīng)分稅制財(cái)政體制改革的需要，尤其是要提高兩個(gè)比重，在當(dāng)時(shí)起了非常關(guān)鍵的作用。

2000年以后，中國(guó)又有兩次大的稅收分成改革，造成了整個(gè)地稅系統(tǒng)業(yè)務(wù)范圍的萎縮。一次是在2002年的企業(yè)所得稅分享改革，此前，企業(yè)所得稅收入屬于地方，由地稅局征收。但當(dāng)時(shí)為了支持西部大開發(fā)戰(zhàn)略，中央財(cái)政需要進(jìn)一步集中財(cái)力，就把原來(lái)屬于地方財(cái)政的企業(yè)所得稅變更為共享稅，中央占50%，到2003年又占到60%，所以從這個(gè)時(shí)候，企業(yè)所得稅變成了一個(gè)共享稅。按照國(guó)地稅征管體制，一旦變成共享稅，稅種的征收就由地稅局轉(zhuǎn)移到國(guó)稅局。

當(dāng)然，我國(guó)最大的一次改革就是2016年的營(yíng)改增，這其實(shí)是一次中央和地方收入分成改革，改革后，原來(lái)由地稅局征收的第一大稅種營(yíng)業(yè)稅取消，變成由國(guó)稅局征收的增值稅，國(guó)地稅業(yè)務(wù)范圍此消彼長(zhǎng)，但人員規(guī)模不變，增加了國(guó)稅人員的征管壓力。所以，這兩次重大的收入分成改革，成為國(guó)稅地稅合并的最根本的原因。

從更深層次來(lái)看，分與合的背后，不僅是央地關(guān)系的重大調(diào)整，也是國(guó)家治理體系的一個(gè)深刻變革，是推動(dòng)中國(guó)實(shí)現(xiàn)法治國(guó)家建設(shè)的一個(gè)重大舉措。

國(guó)稅總局和地方政府

的權(quán)利義務(wù)需要明確

記者：這次國(guó)地稅機(jī)構(gòu)合并，有一個(gè)重要原則就是“瘦身-健身”，你對(duì)此如何理解?

劉劍文：“瘦身”面臨的一個(gè)問題就是，過去國(guó)地稅兩套機(jī)構(gòu)之間有一些重疊機(jī)構(gòu)，比如說(shuō)國(guó)稅地稅都有征管機(jī)構(gòu)，都有稽查，所以瘦身對(duì)于稅務(wù)干部來(lái)講，都要涉及國(guó)家安置的問題，不會(huì)因?yàn)楹喜⑾聧?，而是在公?wù)員系統(tǒng)中進(jìn)行妥善的安置。這是下一步各級(jí)政府需要考慮的問題。

至于“健身”，我的理解是把機(jī)構(gòu)中的精兵強(qiáng)將整合在一起，更好地整合資源，使征收工作更有效率，機(jī)構(gòu)管理更加規(guī)范，人員配置更加合理。

記者：目前實(shí)行國(guó)家稅務(wù)總局和地方政府雙重領(lǐng)導(dǎo)這樣一個(gè)體制，你如何評(píng)價(jià)這樣一個(gè)體制，雙方將如何協(xié)調(diào)?

劉劍文：雙重領(lǐng)導(dǎo)體制不是你管我也管的問題，而是必須有一個(gè)為主。這次合并很明確是以國(guó)家稅務(wù)總局為主，掛牌也都是叫國(guó)家稅務(wù)總局××省(或市、自治區(qū))稅務(wù)局，而且人員經(jīng)費(fèi)編制也都由中央負(fù)責(zé)，可能在人員選用問題上會(huì)征求地方意見。

記者：按照目前的計(jì)劃，下一步將在市縣一級(jí)合并，這中間是否會(huì)有阻力，特別是縣域經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)?

劉劍文：我覺得阻力不會(huì)太大，因?yàn)橐嵌加芍醒胴?cái)政負(fù)責(zé)的話，原來(lái)的地稅局應(yīng)該會(huì)挺高興的。畢竟各個(gè)地方的經(jīng)濟(jì)狀況不一樣，欠發(fā)達(dá)地區(qū)有些時(shí)候可能工資發(fā)放都存在困難，但合并之后就不存在這個(gè)問題了。

至于在縣域經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，合并后，地方對(duì)企業(yè)的權(quán)力肯定會(huì)受到影響。但從另一個(gè)角度，稅務(wù)部門征管的范圍擴(kuò)大了，能夠消除部門之間的信息壁壘，強(qiáng)化稅收征繳能力，以及實(shí)現(xiàn)稅收和非稅收入的一體化征管，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)講，國(guó)地稅合并，有利于形成一個(gè)規(guī)范高效的稅制。

實(shí)際上，過去的地稅系統(tǒng)征收率是過低的，表面上是造成了法定稅率和實(shí)際稅率脫節(jié)，實(shí)質(zhì)上是對(duì)稅法的權(quán)威性產(chǎn)生沖擊。一旦樹立稅法的權(quán)威，企業(yè)在納稅的過程中，就無(wú)法與地方政府討價(jià)還價(jià)，對(duì)納稅情況也能有準(zhǔn)確的預(yù)期，從企業(yè)角度來(lái)講，企業(yè)的稅負(fù)或許會(huì)有增加。但是中央也在考慮解決措施，特別是增值稅稅率簡(jiǎn)化，法定稅率下降，能夠?qū)_實(shí)際稅率上升的一個(gè)負(fù)面影響。

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