城市的發(fā)展需要一定的流動人口 集體租賃住房不一定會使房價下降

• 2017年9月22日 ZhouXun來源：中國新聞周刊 1264 82
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我們的目標是，從解決住房問題入手解決人的問題。解決人的問題要解決地的問題，解決地的問題要解決權(quán)的問題，解決權(quán)的問題就是改革。

8月28日，國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設部聯(lián)合印發(fā)《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》(下稱《方案》)，引起各方關(guān)注。

《中國新聞周刊》專訪中國人民大學經(jīng)濟學院劉守英教授，深度解讀《方案》，剖析集體建設用地建租賃房與土地改革的關(guān)系。

“現(xiàn)在斷言對房價產(chǎn)生何種影響為時尚早”

中國新聞周刊：你對《方案》設計的初衷怎么看?集體建設用地使用會有哪些不同?

劉守英：這次《方案》在集體建設用地上建設租賃住房的目的很明確，主要是為滿足新市民過渡性的居住需求。從國家層面上，允許試點地區(qū)集體建設用地入市，旨在增加租賃住房供應，緩解住房供需矛盾，構(gòu)建購租并舉的住房體系，建立健全房地產(chǎn)平穩(wěn)健康發(fā)展長效機制。

集體建設用地建設租賃住房入市的試點政策，主要是解決3個1億人在城市里落腳的問題。我們原來的城市化是一個不落腳、不容人的城市化。《方案》也是為了落實新型城鎮(zhèn)化，讓新增進城的1億人體面地在城市落腳。

我的理解是，《方案》是近期出臺的旨在解決城市住房問題的一個配套方案。但也不能忽視這一政策的另一方面影響，就是可以盤活農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地市場，農(nóng)民也能從土地開發(fā)中受益。我國對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地提出改革的總體方向，是實行城鄉(xiāng)一體的建設用地市場。城中村、城郊村、城邊村這些土地增值收益上漲過快的地區(qū)是焦點。

這意味著，今后村鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織可以不再通過傳統(tǒng)的政府征收、開發(fā)商土地競拍蓋房出售等手段，直接參與到城市住房的建設中來，從而推動城市住房市場和土地市場的良性發(fā)展。

原來城中村、城郊村、城邊村也有大量集體建設用地入市，為外來人口解決居住問題。但是，沒有合法地位，基本上都是農(nóng)民自己和集體組織偷偷摸摸蓋，基礎設施、衛(wèi)生環(huán)境、公共服務都不行，而且管理也是難題。

此次《方案》試點，正式允許城中村、城邊村集體建設用地建租賃住房，這就解決了合規(guī)性問題，農(nóng)民集體就可以堂堂正正在規(guī)劃和用途約束下去干這件事。有實力的村鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織可以自行開發(fā)運營，也可以通過聯(lián)營、入股等方式建設運營集體租賃住房。

中國新聞周刊：有觀點認為，集體建設用地建設租賃住房入市后，會平抑房價，你怎么看?

劉守英：《方案》出臺是應急之舉，主要是解決流動人口比較多的城市各類人群的居住問題，特別是如何使居住在城中村、城邊村的農(nóng)民工更體面地在城市落腳，現(xiàn)在很難說會使房價下降。

我認為市場機構(gòu)的一些觀點過早被炒大了。因為城中村住的這些人沒有多少人買房，農(nóng)民工在城里買房的很少，對房價影響微乎其微，他們對租價很敏感。與其說是對房價有影響，不如說是對租價有影響。

現(xiàn)在的基本思路，是市場的問題還是通過市場去解決。中國未來的住房分為普通商品房、保障性住房、租賃住房。

商品房用地由政府采用招、拍、掛方式解決，純市場行為，解決部分居住和投資(投機)需求，只要市場認可，價格多高都可以;保障性住房用地還是由政府供給，主要解決中低收入和夾心層的住房需求;新增進入城市人口的住房需求，則主要采用租賃方式解決，通過城中村、城邊村的集體建設用地建設租賃房實現(xiàn)，放開租賃市場。未來中國住房市場就是商品房市場和租賃市場兩個軌道。

商品房市場價格取決于資產(chǎn)價格增值預期和土地供應。根子不在城中村和城邊村的集體建設用地蓋租賃房入市，而在未來住房屬性。中央明確“房子是用來住的，不是用來炒的”定位，并不否認住房的資產(chǎn)屬性，而是要對住房需求精準分類，從供給側(cè)提供解決方案。住房的資產(chǎn)屬性不那么強，一部分居住需求就不一定是去買房子，轉(zhuǎn)而租房。

未來住房租和售兩個市場之間的關(guān)系及保障性住房三者之間如何平衡，或許會對房價產(chǎn)生一些影響，現(xiàn)在斷言對房價產(chǎn)生何種影響為時尚早。

“若還是讓農(nóng)民自己建設，恐怕會不盡如人意”

中國新聞周刊：村集體土地除了道路、倉房、醫(yī)療站、辦公用房等公共用地外，還有農(nóng)民的宅基地，未來這兩塊是分開入市還是打包入市?

劉守英：未來這是很大的問題。一家一戶的小塊地建租賃房從所有權(quán)看不經(jīng)濟，集體組織一個單位建設租賃房，也有所有權(quán)的規(guī)模和協(xié)同問題。

城市開發(fā)是一片一片的，要求有健全的公共服務設施，村集體、農(nóng)民若缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，蓋出來的城市就不像樣。未來第一步是先合法化，合法就可以體面地，不用偷偷摸摸地建房，在長期的預期下慢慢往前走。第二步是要合規(guī)，納入政府城市建設規(guī)劃，規(guī)劃進去后，集體土地和宅基地的所有權(quán)可以整合，這些所有權(quán)可以及時分享收益。這個問題不太大，日本、中國臺灣有成功的經(jīng)驗可以借鑒。

集體建設用地入市，農(nóng)民宅基地、自留地權(quán)屬算起來不難，就是一個權(quán)屬界定、資產(chǎn)認定、公共分攤，還有價值分享，國際上都有很成熟的經(jīng)驗。

比如說臺灣地區(qū)，原來都是私有的，農(nóng)戶私有土地整合成一片開發(fā)租賃項目，土地所有權(quán)不變，開發(fā)時根據(jù)原始土地多少，區(qū)位如何，確定農(nóng)戶土地所占份額。份額比例大家可以坐下來談，確定好農(nóng)戶每一塊土地所占份額比例后，修路、修廁所、建設公共設施占地再按比例分攤，建設資金也按比例分攤。一般而言，大家都會接受，因為收益比原來多了。

中國新聞周刊：集體建設用地建設租賃房入市，將會碰到哪些問題?

劉守英：中國特殊的情況，地方政府不靠賣地撐不撐得住是個問題，再一個是面臨中國人購房習慣的挑戰(zhàn)。不僅中國人，亞洲人跟歐美國家人不一樣，置地買房的觀念根深蒂固，一時難以改變。未來到底有多少人不買房選擇租房，也沒法判斷。

更重要的是，租售同權(quán)中教育、醫(yī)療、公共服務等影響租購選擇的決定性因素，能不能落到實處。

此外，集體的建設用地進市場以后，這些區(qū)片的基礎設施投資誰來投，這些錢從哪兒來?這些土地能不能抵押，能不能融資?此前，所有土地都是政府征收，基礎設施也是政府來做。從政府的角度而言，既然村集體建了租賃房，得租金，為什么還要政府承擔城市基礎設施建設?這些問題尚未明確。

還有投資主體，現(xiàn)在集體建設用地，大量的租賃房都是農(nóng)民自己在建，不是說建得不好，而是城市建設應該是對投資主體開放。若其他投資主體進不來，還是讓農(nóng)民自己建設，恐怕會不盡如人意。

我們搞農(nóng)村研究的都清楚，沒有其他外來資本，包括資金、腦力、創(chuàng)意、創(chuàng)業(yè)、企業(yè)家能力，僅憑農(nóng)民一己之力建設城市，遠遠不行。這一塊市場怎么開放，向誰開放，開放細則目前也沒有說法。

以前開發(fā)商和政府談，未來變成跟書記、村集體去談，這些都是問題。這些問題不解決，《方案》就是一張紙。最后的結(jié)果可能是政府說不符合規(guī)劃不能建，即便允許建，土地也不能融資，其他投資主體進不去，農(nóng)民只能蓋兩三層小樓出租，《方案》原地打轉(zhuǎn)。

可能接下來隨著配套制度的完善，在城中村、城邊村實現(xiàn)了集體建設用地跟國有建設用地同地同權(quán)，土地改革就變得更容易接受，順理成章了。

在村集體建設用地上建租賃住房，村集體既是土地的所有者，又是運營主體，搞不好會加劇“小官大貪”。

現(xiàn)在一些村干部存在瞎搞胡來的問題，這需要集體產(chǎn)權(quán)的改革。目前先解決人落下腳、待得住的問題，下一步集體產(chǎn)權(quán)怎么量化，集體資產(chǎn)怎么量化，資產(chǎn)升值的收益如何量化都需要清晰界定。

對村干部、村集體的監(jiān)督不是大問題，農(nóng)民監(jiān)督比政府上級監(jiān)督下級要容易，有效得多，關(guān)鍵是制度。只要資產(chǎn)量化清楚，未來這些事都放到臺面上，整個建設用地市場直接上平臺，就是集體土地資產(chǎn)和國有土地一樣直接上市交易，農(nóng)民監(jiān)督跟上，村干部貪腐問題會得到有效遏制。中國農(nóng)民的特質(zhì)是屬于自己的權(quán)益每天都會盯著。

在運營主體方面，開發(fā)商有更多的資金和運營實力，發(fā)展理念更符合市場經(jīng)濟的要求，開發(fā)出的產(chǎn)品也更適合作為租賃市場的租賃住房。有了市場力量的參與，將有利于提升租房市場的整體水平。

“擺脫土地財政會一時痛苦，但可能會殺出一條路來”

中國新聞周刊：通過住房市場的改革，集體土地入市會對城市化帶來什么影響?

劉守英：簡單說，政府的歸政府，市場的歸市場。比如說30%左右的土地和住房，未來完全市場化。現(xiàn)在整個住的問題沒有解決，住和投資混在一起，很多時候為了解決住的問題，把另一個市場給干掉了，這樣就造成了很多的扭曲。

未來住房市場會劃分商品房、保障房、租賃房三大塊，慢慢理順，最終租售市場達到一個平衡，即市場的歸市場，政府的歸政府，這是中國城市化的路徑。

農(nóng)民工進城，是中國城市化繞不過去的問題。農(nóng)民工就業(yè)類型不同，對住的需求也不一樣。此外，不同的城市面對的問題也不一樣。

解決這個問題有堵與疏之辯，我傾向于疏。特別是對人口凈流入的13個試點城市，從租房入手，讓進城的農(nóng)民工落下腳來。由于涉及增加土地供應，集體建設用地入市會給土地改革沖出一個口子。

如同一個硬幣的兩面，未來城市之間的競爭是比誰留得住人，技術(shù)人才關(guān)乎城市的競爭力、產(chǎn)業(yè)升級和消費，不能讓高房價把人攆走。比如深圳房價太高，華為再高的工資都留不住人，只好向東莞轉(zhuǎn)移。

所謂產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口，對每一個城市都很重要。像北京幾百萬人窩在城中村，公共服務不到位，管理是難題，政府擔心出事。

但另一方面，他們對城市的作用，特別是服務業(yè)，比如環(huán)衛(wèi)、市政工程又不可或缺，很多產(chǎn)業(yè)不可能都換機器人，城市的發(fā)展需要一定的流動人口來支撐。

城市要留人，地在政府手里，政府不對住房市場進行分類施策，結(jié)果就是產(chǎn)業(yè)和人口流出。從政府來講，主要的手段就是改變供地模式，分類解決不同人群的住房問題。

中國未來的住房市場，投資投機跟居住必須要分開，住和炒慢慢切開。第一，住房的資產(chǎn)泡沫要下來，強調(diào)居住屬性。第二，土地市場分為純市場的招拍掛供應，和集體土地所有權(quán)不變的租賃供應。

中國新聞周刊：你此前說中國要告別依賴土地的發(fā)展模式，地方政府越早擺脫“土地財政”越好，怎么理解?

劉守英：中國的發(fā)展模式很獨特。由政府主導，土地在中國經(jīng)濟高增長中扮演著發(fā)動機角色。過去三十多年是靠土地促進了中國的快速工業(yè)化和城市化，政府通過對土地的控制來掌握經(jīng)濟發(fā)展的主動權(quán)。但目前依賴土地抵押融資這種模式已經(jīng)面臨各個方面的風險，無論對經(jīng)濟增長、結(jié)構(gòu)調(diào)整，還是政府的財政和金融風險都到了空前的程度。

我覺得到了告別依賴土地發(fā)展模式的時候了。地方政府現(xiàn)在要下決心擺脫“土地財政”，不然會陷入每屆政府都在賣地，最終賣無可賣，難以為繼的境地。這個路再不堵住，肯定是死路。

擺脫“土地財政”會帶來一時痛苦，但可能會殺出一條路來。

城中村、城邊村集體建設用地真正放出來，是不小的進步。這牽扯到未來走什么路的問題?，F(xiàn)在的城市化是兩個軌道：政府征地賣地，房地產(chǎn)商建房，給有資格購房的這些人貸款，這是一個軌道;農(nóng)民工、夾心層、蟻族等根本就買不起，只好住城中村，這是另一個軌道。這就使得城鎮(zhèn)化建設一直是兩張皮，一張很漂亮，一張臟亂差。

最后是貧富分化嚴重，農(nóng)民工進城也無法落腳，這樣的城市化是有問題的，是排斥人的?，F(xiàn)在是要把這兩個軌道并起來，解決城市化的“兩張皮”。

目前來講，城中村、城邊村集體建設用地建設租賃房入市是比較好的突破口。城中村、城邊村的集體土地基本上都是良好地段，土地的經(jīng)濟價值在顯化，已經(jīng)建設的存量和即將產(chǎn)生的增量可以解決部分居住的問題。光鮮與臟亂差合軌后，中國的城市化就慢慢往前走了。

集體建設用地入市，我的基本觀點是城中村、城邊村是核心。從《方案》設計來看，不是全國同步操作，選擇13個有需求的城市試點，先把存量做起來，小步快走探路。未來成功后，可能撬動深層改革。

中國新聞周刊：這項改革對現(xiàn)有的法律有沒有沖擊?

劉守英：還沒到那一步。未來肯定有很多法律的問題，但這不是當務之急。不要把集體建設用地入市的影響想那么大，先干起來，一步一步往前走。

嚴格地講，憲法規(guī)定城市土地屬于國有，那么集體土地進來是違法的。若將集體土地入市視為改革，那就是目標很明確地摸著石頭過河。一步一步往前拱，碰到問題再解決，千萬別先喊口號。

集體土地怎么進入的問題，牽扯到規(guī)劃，牽扯到國有和集體兩種所有制，牽扯到投資運營主體，牽扯到融資等一系列制度。這些現(xiàn)行制度方面松一松，集體建設用地就拱出一個進市場的空間，隨后才會有制度安排。

制度安排兌現(xiàn)后，集體土地建設租賃住房就落到實處了。盡管只租不賣，最起碼把一部分人住的問題解決了。這個時候再對《方案》試點進行評估，解決了城市化進程中進城人的居住問題、農(nóng)民收入問題、社會隱患，法律上該放一個口子。接下來才是修法的問題。

整個土地改革就這點事，現(xiàn)在很多事還沒做，就吵吵它的偉大意義，它會帶來這革命那革命，弄得不好，就會把好事搞黃。中國土地改革的邏輯是小步快走，先找到一個突破口，慢慢拱出一條路，有了路就有辦法，有了辦法就有結(jié)果。換句話說英雄是前人，改革就是后人過河，一定要往前走。

摸著石頭過河不是說沒有目標。我們的目標是，從解決住房問題入手解決人的問題。解決人的問題要解決地的問題，解決地的問題要解決權(quán)的問題，解決權(quán)的問題就是改革。

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