農(nóng)村土地使用權(quán)的問題有哪些?推進(jìn)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”制度

• 2018年11月21日 WangYu來源：土流網(wǎng) 1410 93
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  市場快速增長，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園行業(yè)發(fā)展機(jī)遇大，如何驅(qū)動行業(yè)內(nèi)在發(fā)展動力？

  現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園行業(yè)研究報告主要分析了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園行業(yè)的市場規(guī)模、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園市場供需求狀況、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園市場競爭狀況和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園主要企業(yè)經(jīng)營情況，同時對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園行業(yè)...

農(nóng)村土地確權(quán)以全面摸清農(nóng)村土地、房屋的空間屬性和權(quán)屬屬性，并建立健全設(shè)立、變更、注銷登記制度為主要內(nèi)容。目前即將進(jìn)入尾聲，那么在確定農(nóng)村集體土地使用權(quán)工作中的問題有哪些?

目前在確定農(nóng)村集體土地使用權(quán)工作中的問題有哪些?

農(nóng)村土地確權(quán)以全面摸清農(nóng)村土地、房屋的空間屬性和權(quán)屬屬性，并建立健全設(shè)立、變更、注銷登記制度為主要內(nèi)容。目前即將進(jìn)入尾聲，那么在確定農(nóng)村集體土地使用權(quán)工作中的問題有哪些?

一、意識不足導(dǎo)致動力不足

目前，農(nóng)村的大多數(shù)青壯年走到城市打工，而留在農(nóng)村的很大一部分都是老弱病殘，他們知識有限，他們普遍認(rèn)為只要有土地，能夠種田就行，并不關(guān)心土地的歸屬問題。由于對于土地確權(quán)的重要意義認(rèn)識不足，他們對于該項工作的參與度并不高，甚至存在抵觸情緒，就這造成了政府相關(guān)部門在開展工作過程中出現(xiàn)了單方面努力的局限，導(dǎo)致了工作動力不足，許多需要從農(nóng)民自身來了解、調(diào)查的問題就出現(xiàn)了困難，嚴(yán)重影響了確權(quán)工作的進(jìn)度。

二、部分相關(guān)工作人員業(yè)務(wù)素質(zhì)有待提高

土地確權(quán)工作是一項巨大的工程，需要相關(guān)工作人員具備良好的專業(yè)知識和業(yè)務(wù)素質(zhì)，而在實(shí)際的農(nóng)村集體土地確權(quán)工作中，各級國土資源部門以及縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村相關(guān)政府部門等進(jìn)行土地確權(quán)登記配合的工作人員專業(yè)素質(zhì)不高、業(yè)務(wù)水平不夠，在確權(quán)工作過程中面對專業(yè)的問題無法及時解決，不能很好地跟農(nóng)民進(jìn)行溝通，甚至不了解確權(quán)登記的過程，在登記過程中屢出現(xiàn)錯登、漏記等問題，不能很好的配合完成農(nóng)村集體土地確權(quán)登記及證書發(fā)放的任務(wù)，使得確權(quán)工作進(jìn)行得被動緩慢。

三、工作機(jī)制不明確，責(zé)任機(jī)制不到位

盡管國家多次強(qiáng)調(diào)農(nóng)村集體土地確權(quán)工作的重要性，但是縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村等各級政府部門對于該項工作還是沒有足夠的重視。

究其原因，主要是工作機(jī)制不明確，國家沒有明確規(guī)定土地確權(quán)工作的工作流程、職能分配、工作任務(wù)等，因此，工作力度必然不足;與此同時，責(zé)任機(jī)制的不到位也導(dǎo)致相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部對確權(quán)工作的不重視，做好了沒有獎勵，做的不好或者不做也沒有相應(yīng)的懲罰，這就導(dǎo)致很多時候國家國土部門的工作人員在縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村奔走中消極配合，事倍功半。

四、歷史問題得不到解決，最新問題得不到改善

農(nóng)村土地問題由來已久，歸屬問題得不到最終確認(rèn)，盡管相關(guān)工作人員在確權(quán)過程中會調(diào)閱很多歷史資料、數(shù)據(jù)，但是時間是不斷發(fā)展的，農(nóng)村的土地歸屬情況也是不斷變化的，很多深層次的歷史問題不能得到很好的解決，部分隱蔽性問題很難發(fā)現(xiàn)并未得到妥善解決;舊的問題還沒有得到解決，新問題卻不斷出現(xiàn)，一旦工作過程出現(xiàn)遺漏，在遇到新情況新問題時不能及時處理，就會埋下矛盾隱患，阻礙了確權(quán)工作的進(jìn)行。

五、土地權(quán)屬界址不清晰，權(quán)屬糾紛得不到解決

在農(nóng)村集體土地的確權(quán)工作匯總，一個重要的環(huán)節(jié)就是權(quán)屬界址問題。權(quán)屬界址主要是指土地的界址點(diǎn)或界址線，是確權(quán)工作的前提，是確權(quán)登記的依據(jù)。這一問題如果處理不好，就會影響確權(quán)工作的進(jìn)度和質(zhì)量。土地的權(quán)屬界址與農(nóng)民的切身利益息息相關(guān)，同時也影響著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)濟(jì)發(fā)展。然而，農(nóng)村實(shí)際存在的問題是，很多土地的界址不清晰，存在權(quán)屬糾紛的土地?zé)o法得到最終的確認(rèn)。因此，工作人員不能對這類土地進(jìn)行審核、登記，無法完成確權(quán)工作。

六、確權(quán)工作中存在敷衍，甚至腐敗現(xiàn)象

進(jìn)行農(nóng)村集體土地確權(quán)的政府工作人員很多時候敷衍了事，不能夠深入了解土地的歷史狀況和現(xiàn)實(shí)情況，不嚴(yán)格按照法規(guī)政策辦事，甚至在確權(quán)過程中存在不公平、不公正的現(xiàn)象，不能為農(nóng)民辦實(shí)事，而是做表面工作，甚至，在確權(quán)實(shí)際操作過程中出現(xiàn)以權(quán)謀私、走后門等現(xiàn)象，引起很多農(nóng)民的不滿，從而影響了工作質(zhì)量，留下隱患。因此，政府機(jī)關(guān)工作人員必須思想作風(fēng)過硬，切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)益，積極地為農(nóng)村集體土地進(jìn)行確權(quán)登記發(fā)證。

不過，目前很多地方已經(jīng)開始組織對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作進(jìn)行了自查自糾，主要包括：

1、工作完成情況;

2、制度建設(shè)及執(zhí)行情況;

3、數(shù)據(jù)庫建設(shè)質(zhì)量情況;

4、遺留問題調(diào)處解決情況。

相信在國家正確的政策引導(dǎo)下，各地方政府也將針對以上問題制定相應(yīng)的解決措施，以真正保障農(nóng)民的土地權(quán)益。

穩(wěn)步推進(jìn)和完善農(nóng)村土地“三權(quán)分置”制度

2016年，國務(wù)院頒布《關(guān)于農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，將農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)中的土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)一步劃分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置并行，這一意見的出臺在現(xiàn)階段具有非常重要的意義，是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新。黨的十九大報告提出，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地“三權(quán)”分置制度。今年的中央一號文件《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》再次強(qiáng)調(diào)，完善農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”制度，在依法保護(hù)集體土地所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)前提下，平等保護(hù)土地經(jīng)營權(quán)。

鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要基礎(chǔ)。深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地“三權(quán)分置”制度，對于我國土地產(chǎn)權(quán)制度具有重要意義。

完善承包地“三權(quán)分置”制度有利于落實(shí)農(nóng)村集體的土地所有權(quán)，推動土地資源的規(guī)范使用。根據(jù)我國相關(guān)法律規(guī)定，農(nóng)村土地的所有權(quán)歸農(nóng)村集體所有?！叭龣?quán)分置”政策強(qiáng)調(diào)要始終堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)的根本地位，通過農(nóng)村集體土地所有權(quán)的有效實(shí)施，能夠約束不合理的征地行為，保護(hù)農(nóng)戶的利益，同時能夠確保農(nóng)村土地的承包者與所有者合理利用土地資源，避免農(nóng)地非農(nóng)用行為，從而保護(hù)國家整體耕地不受侵害。

完善承包地“三權(quán)分置”制度有利于保障承包農(nóng)戶的土地承包權(quán)，促進(jìn)土地資源的優(yōu)化配置。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主要包括所有權(quán)和用益物權(quán)兩個方面，作為土地所用權(quán)主體的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，其概念自20世紀(jì)80年代土地制度改革之后便逐漸被弱化，現(xiàn)有的《土地管理法》等法律法規(guī)對其只給出一個籠統(tǒng)概念，均沒有對其進(jìn)行詳細(xì)的闡述。因此，產(chǎn)權(quán)關(guān)系的模糊容易導(dǎo)致對農(nóng)民承包權(quán)的侵害，這也是在土地流轉(zhuǎn)前期農(nóng)民積極性不高的原因之一?！叭龣?quán)分置”政策的頒布，穩(wěn)定了農(nóng)民的土地承包權(quán)，能夠提高農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的積極性，從而為農(nóng)業(yè)的適度規(guī)?；?jīng)營打下了良好的基礎(chǔ)，對于土地利用率、農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的提高具有重要的意義。

完善承包地“三權(quán)分置”制度有利于保護(hù)經(jīng)營主體的土地經(jīng)營權(quán)，提高其從事農(nóng)業(yè)活動的積極性。在明確提出“三權(quán)分置”之前，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的權(quán)利并沒有得到完全保障?！叭龣?quán)分置”政策明確規(guī)定，在依法保障集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)的基礎(chǔ)上，平等保護(hù)經(jīng)營主體的合法經(jīng)營權(quán)，并保障經(jīng)營主體穩(wěn)定的經(jīng)營預(yù)期。該規(guī)定對于發(fā)展種植大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作社等多種新型經(jīng)營主體具有積極的意義。首先，穩(wěn)定的經(jīng)營權(quán)減少了經(jīng)營主體投資農(nóng)業(yè)活動時的顧慮，經(jīng)營主體在進(jìn)行農(nóng)業(yè)活動時敢于加大各項配套設(shè)施的投入，從而促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的升級與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高;其次，經(jīng)營權(quán)的可抵押性能夠為經(jīng)營主體發(fā)展農(nóng)業(yè)引入所需資本，從而間接穩(wěn)定經(jīng)營主體的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)“投入—收益—投入”的良性循環(huán)。

“三權(quán)分置”制度的穩(wěn)步推進(jìn)，無疑將促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效率的提高。未來繼續(xù)推進(jìn)完善承包地“三權(quán)分置”制度，必須對現(xiàn)實(shí)操作中出現(xiàn)的一些亟待解決的問題做出回答和應(yīng)對，要在依法保護(hù)集體土地所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)前提下，平等保護(hù)土地經(jīng)營權(quán)。

一是進(jìn)一步明晰農(nóng)村集體所有權(quán)的概念。雖然我國法律對集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)利進(jìn)行了描述，我國《物權(quán)法》《土地管理法》等法律法規(guī)規(guī)定由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會代表集體行使所有權(quán)，但并沒有明確集體經(jīng)濟(jì)組織的主體概念，如集體經(jīng)濟(jì)組織的組織形式、市場地位等。農(nóng)村集體所有權(quán)主體概念的模糊，使大部分地方將村民委員會等同于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。同時，集體經(jīng)濟(jì)組織沒有一個明確的市場地位，也不利于其從事正常的市場經(jīng)濟(jì)活動。為此，必須進(jìn)一步明晰農(nóng)村集體所有權(quán)的概念，規(guī)定其具體的組織形式、規(guī)范章程、合法的法人主體地位等，使農(nóng)村集體所有權(quán)的概念更為具體化。

二是要協(xié)調(diào)承包農(nóng)戶與經(jīng)營主體間的利益。我國《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，農(nóng)民對承包土地享有的土地承包權(quán)包括占有權(quán)、處分權(quán)等用益物權(quán)，但是對于承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離后各自的權(quán)能劃分，相關(guān)的法律法規(guī)還沒有形成統(tǒng)一的認(rèn)識，其中，分離后的經(jīng)營權(quán)是作為物權(quán)還是債權(quán)尚存在爭議。筆者認(rèn)為，在實(shí)踐操作中要切實(shí)維護(hù)承包農(nóng)戶與經(jīng)營主體間的利益平衡，主要體現(xiàn)在承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離后各自的權(quán)能劃分方面。權(quán)能劃分的模糊化會影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)效率，因此，承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)權(quán)能的劃分一方面要考慮土地對于承包農(nóng)戶的收益和社會保障功能，另一方面也要考慮土地為經(jīng)營主體帶來的收益及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的優(yōu)化功能。要將兩個方面綜合考慮，充分協(xié)調(diào)承包者與經(jīng)營者之間的利益關(guān)系。

三是必須進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程以保障農(nóng)村土地用途的規(guī)范性與科學(xué)性。農(nóng)村土地在流轉(zhuǎn)過程中，工商資本的過多進(jìn)入會造成糧食種植面積縮減、農(nóng)地非農(nóng)用等一系列風(fēng)險。資本的逐利性以及糧食作物的低成本利潤率會導(dǎo)致資本進(jìn)入土地市場之后，將耕地用于非糧食作物的種植或者農(nóng)地非農(nóng)用，從而降低我國農(nóng)業(yè)的自給自足程度，損害農(nóng)民的利益。為此，必須保障農(nóng)村土地用途的規(guī)范性與科學(xué)性。在放活農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)后，國家應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)的法律法規(guī)，限制農(nóng)村土地用途以保證農(nóng)地農(nóng)用，同時，農(nóng)業(yè)相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)制定科學(xué)的農(nóng)村土地種植標(biāo)準(zhǔn)，避免出現(xiàn)非科學(xué)化大規(guī)模種植的情況。最后，農(nóng)業(yè)的多種形式經(jīng)營應(yīng)當(dāng)建立在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的基礎(chǔ)上，以保證農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展與現(xiàn)代化進(jìn)程。(作者：鄭忠良，系中國農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院副教授)

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