中國金融監(jiān)管步入“一委一行兩會(huì)”時(shí)代

• 2018年3月28日 ZhangHongYuan來源：第一財(cái)經(jīng) 307 12
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  2018-2023年中國信用卡金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)深度全景調(diào)研及“十三五”發(fā)展前景預(yù)測(cè)報(bào)告

  在一個(gè)供大于求的需求經(jīng)濟(jì)時(shí)代，企業(yè)成功的關(guān)鍵就在于，是否能夠在需求尚未形成之時(shí)就牢牢地鎖定并捕捉到它。那些成功的公司往往都會(huì)傾盡畢生的精力及資源搜尋產(chǎn)業(yè)的當(dāng)前需求、潛在需求以及新的...

隨著機(jī)構(gòu)改革方案和人事安排落定，中國金融監(jiān)管體系變局終于正式成型，步入“一委一行兩會(huì)”時(shí)代。

隨著機(jī)構(gòu)改革方案和人事安排落定，中國金融監(jiān)管體系變局終于正式成型，步入“一委一行兩會(huì)”時(shí)代。

3月26日，中國人民銀行召開干部大會(huì)，中央組織部有關(guān)負(fù)責(zé)同志宣布了中央關(guān)于人民銀行主要領(lǐng)導(dǎo)同志職務(wù)調(diào)整的決定，郭樹清擔(dān)任央行黨委書記、副行長(zhǎng)，負(fù)責(zé)人事、黨務(wù)和改革等;易綱除了央行行長(zhǎng)職務(wù)，還擔(dān)任黨委副書記，負(fù)責(zé)央行具體業(yè)務(wù)。

“這是個(gè)很新穎的安排，央行與銀保監(jiān)會(huì)的協(xié)調(diào)問題迎刃而解。”一位接近央行的人士表示。

有利于監(jiān)管協(xié)調(diào)

早在2017年7月，第五次全國金融工作會(huì)議就提出，設(shè)立國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)(下稱“金穩(wěn)委”)，此后央行公告顯示，金穩(wěn)委辦公室設(shè)在央行。去年11月，金穩(wěn)委成立并召開了第一次全體會(huì)議。

北京大學(xué)國家發(fā)展研究院教授黃益平曾表示，金穩(wěn)委應(yīng)該在“一行三會(huì)”之上。時(shí)任央行行長(zhǎng)周小川稱，央行將在新的金融監(jiān)管框架中起到更重要作用。

經(jīng)過此輪機(jī)構(gòu)改革，原來的“三會(huì)”只?！皟蓵?huì)”。中共中央近日印發(fā)的《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》提出，將銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)的職責(zé)整合，組建中國銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)(下稱“銀保監(jiān)會(huì)”)，作為國務(wù)院直屬事業(yè)單位。將銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)擬訂銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)重要法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度的職責(zé)劃入央行。

隨后，一系列人事任命落地。3月19日，易綱被任命為央行行長(zhǎng);21日，郭樹清成為銀保監(jiān)會(huì)第一任黨委書記、主席。而3月26日，郭樹清再被任命為央行黨委書記、副行長(zhǎng)。

郭樹清同時(shí)任職銀保監(jiān)會(huì)與央行，被認(rèn)為有利于加強(qiáng)央行與銀保監(jiān)會(huì)的協(xié)調(diào)。一位接近央行的人士表示：“這是個(gè)很新穎的安排，央行與銀保監(jiān)會(huì)的協(xié)調(diào)問題迎刃而解?！?/p>

易綱稱，全面擔(dān)負(fù)和履行行長(zhǎng)職責(zé)，和郭樹清書記與黨委成員精誠團(tuán)結(jié)，凝聚全行合力，共同開創(chuàng)央行工作新局面。郭樹清表示，全力支持易綱履行行長(zhǎng)職責(zé)，緊密團(tuán)結(jié)、相互信任，堅(jiān)決貫徹中央要求，和全行同志一起共同應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，做好人民銀行各項(xiàng)工作。

郭樹清此前有在央行任職的經(jīng)歷。2001年3月至2005年3月，郭樹清任央行副行長(zhǎng)、黨委委員，與易綱曾共事四年。

2017年2月底，61歲的郭樹清登上濟(jì)南西站前往北京南站的高鐵列車，重回金融監(jiān)管系統(tǒng)，出任銀監(jiān)會(huì)主席。除了在銀行業(yè)刮起“三三四”監(jiān)管風(fēng)暴外，在他的領(lǐng)導(dǎo)下，銀監(jiān)會(huì)與央行的監(jiān)管互動(dòng)也更加密切。

例如，旨在統(tǒng)一同類資管產(chǎn)品監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、推動(dòng)資管業(yè)務(wù)健康發(fā)展的資管新規(guī)就是由央行牽頭，銀監(jiān)會(huì)目前對(duì)現(xiàn)行監(jiān)管規(guī)則進(jìn)行了系統(tǒng)梳理，研究借鑒國內(nèi)外監(jiān)管實(shí)踐，起草了銀行理財(cái)業(yè)務(wù)監(jiān)管辦法，擬作為配套細(xì)則適時(shí)發(fā)布實(shí)施。

中國不良資產(chǎn)行業(yè)聯(lián)盟研究員莫開偉認(rèn)為，以對(duì)市場(chǎng)影響較大的資管新規(guī)為例，讓郭樹清兼任央行黨委書記，有利統(tǒng)一指揮與協(xié)調(diào)，消除監(jiān)管機(jī)構(gòu)相互間內(nèi)耗，能有效協(xié)調(diào)央行宏觀審慎監(jiān)管與機(jī)構(gòu)微觀監(jiān)管之間的關(guān)系，充分發(fā)揮金融整體監(jiān)管功能，在防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)方面起到共同的、有效的防御作用。

業(yè)內(nèi)人士分析認(rèn)為，易綱科班經(jīng)濟(jì)學(xué)出身，經(jīng)濟(jì)學(xué)金融學(xué)理論扎實(shí)深厚，多年的央行經(jīng)歷鑄就了跨越經(jīng)濟(jì)周期的豐富宏觀調(diào)控經(jīng)驗(yàn)，英語流利，在全球舞臺(tái)上代表中國游刃有余。郭樹清兼修哲學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)，在央行、外匯局、國有大行和地方的主政經(jīng)驗(yàn)鍛造了其融理論、思辨和實(shí)踐于一體的雷厲風(fēng)行。二人在中國金融改革開放的歷史大潮中多有并肩作戰(zhàn)的過往，如今的框架角色賦予他們?cè)谥袊鹑诒O(jiān)管新時(shí)代的新使命，定位互補(bǔ)和精誠合作將是關(guān)鍵。由于央行在金融監(jiān)管體系中地位的提升，央行承擔(dān)了更大責(zé)任和壓力，二人分別擔(dān)任央行的兩個(gè)主要職務(wù)，可以分擔(dān)壓力。

此外，易綱還有一個(gè)兼職，即中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任，而主任為國務(wù)院副總理劉鶴。

中國特色的“雙峰”模式

隨著此次調(diào)整，中國金融監(jiān)管新架構(gòu)終于正式成型，記者了解到，“一委一行兩會(huì)”的模式也被市場(chǎng)人士稱為中國特色的“雙峰”模式。

新的金融監(jiān)管架構(gòu)既解決了此前“一行三會(huì)”長(zhǎng)期存在的微觀監(jiān)管和宏觀監(jiān)管協(xié)調(diào)上的效率問題，又兼顧了實(shí)踐中的可操作性，而不是如此前市場(chǎng)預(yù)期的改革方案是“一行三會(huì)”一統(tǒng)那么“傷筋動(dòng)骨”。

正如周小川在3月9日”兩會(huì)”記者會(huì)上所說：“主要還是依據(jù)中國國情，也參考國際上各種不同的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置，參考過程中也研究了所謂‘雙峰’監(jiān)管體制?！?/p>

在多位業(yè)內(nèi)人士看來，這是前所未有的創(chuàng)新之舉，也是兼具中國特色的平衡設(shè)計(jì)。

國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)表明，分業(yè)、碎片化的監(jiān)管體制下，僅有頂層協(xié)調(diào)，缺乏宏觀審慎管理與系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)防范的統(tǒng)籌把握，風(fēng)險(xiǎn)防控依然無力無效。因此，在機(jī)構(gòu)保持基本穩(wěn)定條件下，要實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)，需要有業(yè)務(wù)線上的實(shí)質(zhì)整合，才能使金穩(wěn)委發(fā)揮比過去的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)聯(lián)席機(jī)制和應(yīng)對(duì)危機(jī)小組等議事機(jī)構(gòu)更重要的作用。

在英國的“雙峰”監(jiān)管機(jī)制下，中央銀行既直接承擔(dān)“雙峰”中的微觀審慎，又以宏觀審慎統(tǒng)籌“雙峰”。

根據(jù)中國人民銀行研究局的文章《英國“雙峰”監(jiān)管模式的背景、特點(diǎn)及啟示》，英格蘭銀行下設(shè)三個(gè)專業(yè)委員會(huì)：貨幣政策委員會(huì)(MPC)負(fù)責(zé)制定貨幣政策，金融政策委員會(huì)(FPC)負(fù)責(zé)宏觀審慎，審慎監(jiān)管委員會(huì)(PRC)負(fù)責(zé)微觀審慎。三大委員會(huì)具有同等的法律地位，均由英格蘭銀行行長(zhǎng)任主席，相互獨(dú)立運(yùn)作，又密切協(xié)調(diào)配合。其中，微觀審慎由審慎監(jiān)管委員會(huì)決策，央行內(nèi)設(shè)部門審慎監(jiān)管局負(fù)責(zé)執(zhí)行。

《文章》指出，金融政策委員會(huì)負(fù)責(zé)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防控和維護(hù)金融穩(wěn)定的宏觀審慎職能。金融政策委員會(huì)統(tǒng)籌宏觀審慎決策，但不直接參與監(jiān)管執(zhí)行，主要通過向?qū)徤鞅O(jiān)管局和行為監(jiān)管局發(fā)出指令、向相關(guān)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)提出建議，由相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)落實(shí)。就維護(hù)金融穩(wěn)定的總體目標(biāo)而言，負(fù)責(zé)宏觀審慎的金融政策委員會(huì)是指揮官和決策者，“雙峰”是執(zhí)行者，英格蘭銀行通過宏觀審慎統(tǒng)籌“雙峰”。

反觀中國全新的“一委一行兩會(huì)”金融監(jiān)管架構(gòu)，作為國務(wù)院統(tǒng)籌協(xié)調(diào)金融穩(wěn)定和改革發(fā)展重大問題的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，金穩(wěn)委的主要職責(zé)是統(tǒng)籌金融改革發(fā)展與監(jiān)管，協(xié)調(diào)貨幣政策與金融監(jiān)管相關(guān)事項(xiàng)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)金融監(jiān)管重大事項(xiàng)等。

原來分立的銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)合并成為銀保監(jiān)會(huì)，證監(jiān)會(huì)維持不變。就目前央行與銀保監(jiān)會(huì)的關(guān)系上，一是將原銀監(jiān)會(huì)和原保監(jiān)會(huì)擬訂銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)重要法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度的職責(zé)劃入中國人民銀行;二是對(duì)易綱和郭樹清巧妙的職務(wù)安排。業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，這些做法都體現(xiàn)出金融監(jiān)管“一行兩會(huì)”更深度的融合。

“央行宏觀審慎監(jiān)管與金融機(jī)構(gòu)微觀合規(guī)監(jiān)管同樣存在融合金融資源的問題，金融立法與金融執(zhí)法之間需要協(xié)調(diào)溝通，兩者之間存在的問題需要有效解決?！? 莫開偉表示。

一直以來，央行與銀監(jiān)會(huì)之間都存在著磨合問題。十九大報(bào)告將“健全貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調(diào)控框架”納入其中，此次金融體制改革，將銀行業(yè)及保險(xiǎn)業(yè)的重要立法權(quán)及基礎(chǔ)的審慎規(guī)制權(quán)移交央行，也意在落實(shí)“雙支柱”的調(diào)控。

莫開偉認(rèn)為，防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)需要最后手段作后盾，央行有充當(dāng)最后支付人的先天屬性，而金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)則沒有，這樣的監(jiān)管功能可能使兩者在風(fēng)險(xiǎn)判斷、風(fēng)險(xiǎn)處置方面存在不相協(xié)調(diào)的地方，而隨著新的金融監(jiān)管架構(gòu)及人事安排的落定，這一問題有望迎刃而解。

恒大經(jīng)濟(jì)研究院院長(zhǎng)任澤平表示，相對(duì)應(yīng)的“一行兩會(huì)”工作側(cè)重點(diǎn)將有所劃分：央行——宏觀審慎監(jiān)管，銀?！⒂^行為監(jiān)管，證監(jiān)會(huì)——證券市場(chǎng)監(jiān)管。央行職能新增了擬訂銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)重要法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度;銀保監(jiān)會(huì)主要職責(zé)則為，依照法律法規(guī)統(tǒng)一監(jiān)督管理銀行業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)，維護(hù)銀行業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)合法、穩(wěn)健運(yùn)行，防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)金融消費(fèi)者合法權(quán)益，維護(hù)金融穩(wěn)定;對(duì)于證監(jiān)會(huì)，因?yàn)槠錂C(jī)構(gòu)監(jiān)管之外，監(jiān)管對(duì)象還包括上市公司和合格投資者，需要建立以信息披露為核心的制度來維護(hù)一個(gè)直接融資為主的證券市場(chǎng)公開、公平、公正。其監(jiān)管性質(zhì)決定其與銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)不同。

業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，未來，央行肩負(fù)多重職責(zé)，不僅需要制定并執(zhí)行貨幣政策和宏觀審慎雙支柱政策框架，也會(huì)負(fù)責(zé)銀保行業(yè)的微觀審慎規(guī)則制定，另外金穩(wěn)委辦公室在央行設(shè)立，這些均表明央行會(huì)進(jìn)入“中國版超級(jí)央行”新時(shí)代。

央行與銀保監(jiān)會(huì)或進(jìn)一步整合

國家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室副主任曾剛此前對(duì)記者表示，將基本重大法規(guī)、規(guī)劃和審慎監(jiān)管的基本準(zhǔn)則交給央行，是為了將規(guī)(regulation)和制(restriction)分開，這樣可以使得監(jiān)管者回歸監(jiān)管本質(zhì)，不再有部門長(zhǎng)期發(fā)展的規(guī)劃職能。

這種沖突在過去分業(yè)監(jiān)管的框架中多有表現(xiàn)。銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)一直都是自下而上各自對(duì)于監(jiān)管法規(guī)和制度進(jìn)行規(guī)劃，難免出現(xiàn)制度沖突和競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致監(jiān)管套利層出不窮。如果從央行層面進(jìn)行宏觀審慎規(guī)劃，出現(xiàn)沖突的可能性就大大降低了。

但另一方面，業(yè)內(nèi)人士指出，監(jiān)管涉及很多具體業(yè)務(wù)的規(guī)章制度，對(duì)于這些制度的設(shè)計(jì)，離市場(chǎng)越近越好。顯然這意味著央行與銀保監(jiān)會(huì)的進(jìn)一步整合，以減少相互之間的扯皮、推諉、踢皮球現(xiàn)象，也符合“功能監(jiān)管”的大趨勢(shì)。

曾剛指出，未來像銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)重要法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度制定劃入央行。事實(shí)上，目前央行針對(duì)商業(yè)銀行所執(zhí)行的宏觀審慎評(píng)估體系(MPA)，其中對(duì)資本的要求以及逆周期指導(dǎo)思想，與新巴塞爾Ⅲ監(jiān)管要求一致。

保險(xiǎn)行業(yè)將繼續(xù)迎來強(qiáng)監(jiān)管?市場(chǎng)高度關(guān)注，隨著銀保監(jiān)會(huì)的誕生，監(jiān)管旋風(fēng)是否會(huì)席卷保險(xiǎn)行業(yè)?其實(shí)，風(fēng)暴已經(jīng)不遠(yuǎn)了。例如，銀監(jiān)會(huì)1月6日下發(fā)的《商業(yè)銀行股權(quán)管理暫行辦法》(下稱《辦法》)明確：“金融產(chǎn)品可以持有上市商業(yè)銀行股份，但單一投資人、發(fā)行人或管理人及其實(shí)際控制人、關(guān)聯(lián)方、一致行動(dòng)人控制的金融產(chǎn)品持有同一商業(yè)銀行股份合計(jì)不得超過該商業(yè)銀行股份總額的百分之五?！?/p>

按照上述5%的持股比例，部分保險(xiǎn)資管計(jì)劃已超過了這一上限。目前，《辦法》已經(jīng)下發(fā)兩個(gè)月，但整改步伐尚未邁出。

值得關(guān)注的是，郭樹清在兩會(huì)“部長(zhǎng)通道”上稱，打贏防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)，銀行是一個(gè)主戰(zhàn)場(chǎng)，重點(diǎn)需要把杠桿率穩(wěn)定下來，企業(yè)部門的杠桿率要降低，居民家庭部門的杠桿率也需要降低。今年監(jiān)管部門要繼續(xù)聚焦影子銀行整治，今后還要加大信托、互聯(lián)網(wǎng)金融等薄弱環(huán)節(jié)整治力度。

正待出臺(tái)的資管新規(guī)，也將成為金融機(jī)構(gòu)降杠桿的有力舉措。百萬億資管行業(yè)涉及范圍甚廣，包括了銀行、信托、基金、證券全行業(yè)，央行牽頭制定的資管新規(guī)直指金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營(yíng)、監(jiān)管套利亂象。文件一旦出臺(tái)，也將成為易綱與郭樹清這一組合的“監(jiān)管首秀”，并將是打擊影子銀行的一記重拳。

3月27日晚間，銀保監(jiān)會(huì)官網(wǎng)掛出《中國銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)黨委傳達(dá)學(xué)習(xí)貫徹全國兩會(huì)精神》，表示將在“強(qiáng)監(jiān)管、嚴(yán)監(jiān)管”的氛圍下依法開展監(jiān)管工作，有序推進(jìn)機(jī)構(gòu)組建工作，以及做好日常監(jiān)管工作。

在3月25日下午“中國發(fā)展高層論壇2018年會(huì)”上，談到當(dāng)前金融方面主要工作，易綱則稱主要包括三大方面，一是實(shí)施好穩(wěn)健中性的貨幣政策;二是繼續(xù)推動(dòng)金融業(yè)改革與開放;三是打好防范和化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)，保持金融業(yè)整體穩(wěn)定。他也強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)定監(jiān)管姓監(jiān)，要抓緊出臺(tái)金融機(jī)構(gòu)資管業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見等制度，加強(qiáng)金融領(lǐng)域的準(zhǔn)入管理。

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