農(nóng)民進(jìn)城后土地可否保留 “三塊地”改革試點(diǎn)臨近“收官”

• 2018年10月30日 WangYu來源：土流網(wǎng) 1114 71
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  經(jīng)濟(jì)數(shù)字化趨勢突出，農(nóng)民合作社行業(yè)如何借力發(fā)力，企業(yè)如何邁出更大一步？

  《2018-2023年版農(nóng)民合作社項(xiàng)目可行性研究報(bào)告》為中研普華公司獨(dú)家首創(chuàng)針對行業(yè)投資可行性研究咨詢服務(wù)的專項(xiàng)研究報(bào)告。報(bào)告分為：行業(yè)通用版、專業(yè)定制版。行業(yè)通用版是中研普華根據(jù)行業(yè)一般1...

10月23日，十三屆全國人大常委會(huì)第六次會(huì)議分組審議了《農(nóng)村土地承包法修正案(草案)》二審稿。與會(huì)人員普遍認(rèn)為，此次修改對于貫徹落實(shí)黨中央重大決策部署，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，落實(shí)“三權(quán)分置”制度，保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久

農(nóng)村土地承包法修正案草案：農(nóng)民進(jìn)城后土地是否可以保留?

10月23日，十三屆全國人大常委會(huì)第六次會(huì)議分組審議了《農(nóng)村土地承包法修正案(草案)》二審稿。與會(huì)人員普遍認(rèn)為，此次修改對于貫徹落實(shí)黨中央重大決策部署，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，落實(shí)“三權(quán)分置”制度，保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變等具有重大意義。

農(nóng)民進(jìn)城后土地是否保留可細(xì)化

草案二審稿第二十七條規(guī)定了農(nóng)民進(jìn)城落戶后，可自行選擇是否保留土地承包經(jīng)營權(quán)。對于因進(jìn)城落戶喪失農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的，支持引導(dǎo)其按照國家有關(guān)規(guī)定轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)益。對于農(nóng)民進(jìn)城后的土地保留問題，與會(huì)人員發(fā)表了不同的見解。

那順孟和委員認(rèn)為，對于自愿放棄土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民，應(yīng)給予合理的補(bǔ)償?！昂芏噢r(nóng)民實(shí)際全家已經(jīng)進(jìn)城了，但是他們不愿意放棄承包地，因?yàn)檗r(nóng)村土地具有社會(huì)保障功能。二十七條可以改為，承包方全家遷入城鎮(zhèn)落戶，承包戶自愿并永久放棄承包地的，承包方可獲得與當(dāng)?shù)馗卣饔孟嗟鹊难a(bǔ)償，國家及地方政府給予相應(yīng)的補(bǔ)助?！?/p>

“土地資源是稀缺的，支持引導(dǎo)進(jìn)城后的農(nóng)民退出土地承包經(jīng)營權(quán)，能夠保證從事農(nóng)業(yè)一線工作的人員享有更多的土地資源?！比珖舜蟠碲w曉燕認(rèn)為。

馮忠華委員認(rèn)為草案二審稿第二十七條的規(guī)定可以作為在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的一個(gè)過渡措施?！皬拈L遠(yuǎn)看，城鎮(zhèn)化進(jìn)城的本質(zhì)就是調(diào)整人口就業(yè)結(jié)構(gòu)，減少從事第一產(chǎn)業(yè)的人口數(shù)量，增加從事第二第三產(chǎn)業(yè)的人口數(shù)量。相信隨著國家的社會(huì)保障制度不斷完善，進(jìn)城落戶的農(nóng)民會(huì)在城里得到應(yīng)有的社會(huì)保障，工作技能不斷強(qiáng)化，生活更加穩(wěn)定和諧，真正和城市融合到一起。這個(gè)時(shí)候如果他還在農(nóng)村享有土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地的使用權(quán)，可能會(huì)引發(fā)新的社會(huì)矛盾?！?/p>

個(gè)別調(diào)整承包地的情形需明確

草案第十條規(guī)定，承包期內(nèi)因特殊情形矛盾突出可以個(gè)別調(diào)整承包地，必須堅(jiān)持土地承包關(guān)系穩(wěn)定、不得打亂重分的原則，同時(shí)授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市制定地方性法規(guī)作出具體規(guī)定。

陳錫文委員認(rèn)為，農(nóng)村土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變的原則必須堅(jiān)決貫徹好?！啊蛱厥馇樾蚊芡怀觥?，沒有明確哪些情形，把允許個(gè)別農(nóng)民調(diào)地的標(biāo)準(zhǔn)模糊了，尺度放寬了。而現(xiàn)行土地承包法規(guī)定只有因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形，才允許個(gè)別調(diào)整?！敝挥修r(nóng)村土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變，才有可能推動(dòng)“三權(quán)分置”落到實(shí)處，既保護(hù)集體土地所有權(quán)，又保護(hù)農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)，同時(shí)讓土地的經(jīng)營權(quán)逐步流轉(zhuǎn)集中，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

“現(xiàn)行法律中有明確規(guī)定，新增人口調(diào)整土地的承包地有三個(gè)來源，一是集體經(jīng)濟(jì)組織預(yù)留的機(jī)動(dòng)地;二是新開墾的耕地;三是原承包戶依法自愿交回的耕地?！标愬a文委員補(bǔ)充道。

武維華副委員長贊同保留“授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市制定地方性法規(guī)作出具體規(guī)定”的內(nèi)容。他認(rèn)為，結(jié)合各地實(shí)情、因地制宜地制訂地方法規(guī)，既能解決當(dāng)?shù)氐膯栴}，又有利于探索新的改革措施。不同的地區(qū)情況差異較大，如在調(diào)研中，一些地方給土地承包總結(jié)了兩條經(jīng)驗(yàn)，“三到五年一小調(diào)，八到十年一大調(diào)”，得到了農(nóng)民群眾的擁護(hù)。農(nóng)村土地可以授權(quán)給地方作一些適時(shí)調(diào)整。

劉振偉委員認(rèn)為，一審稿提出的“個(gè)別適當(dāng)調(diào)整土地”，與“必須堅(jiān)持土地承包關(guān)系穩(wěn)定、不得打亂重分的原則”是連在一起的，不宜分開說。二輪土地承包到期后，確保絕大多數(shù)農(nóng)戶原有承包地繼續(xù)保持穩(wěn)定;對少數(shù)存在承包地因自然災(zāi)害毀損等特殊情形且群眾普遍要求調(diào)地的村組，屆時(shí)可按照大穩(wěn)定、小調(diào)整的原則，由農(nóng)民集體民主協(xié)商，并履行相關(guān)程序，可在個(gè)別農(nóng)戶間作適當(dāng)調(diào)整，但要依法依規(guī)從嚴(yán)掌握。

“三塊地”改革試點(diǎn)臨近“收官” 沉睡的農(nóng)村土地加快蘇醒

金寨縣花石鄉(xiāng)大灣村群眾在新居村頭。2016年以來，金寨縣將產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居與宅基地制度改革、扶貧搬遷、移民搬遷、古村落保護(hù)等結(jié)合，探索出“美麗鄉(xiāng)村+”新模式。 新華社記者 陶 明攝

一年前，黨的十九大提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。一年間，各地各部門行動(dòng)起來，廣袤的農(nóng)村土地涌動(dòng)著探索鄉(xiāng)村振興的蓬勃熱情。“人、地、錢”是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的三要素，其變化直接決定農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的進(jìn)程。一年來，三要素涌現(xiàn)出不少新變化。就以“地”為例，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，離不開土地制度的支撐保障，2018年，我國農(nóng)村“三塊地”改革試點(diǎn)和一系列與農(nóng)“地”有關(guān)的改革進(jìn)入關(guān)鍵期

10月18日，是黨的十九大做出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略重大決策一周年。一年來，我國農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革繼續(xù)深入推進(jìn)。這些從基層發(fā)起的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，形成了一批可復(fù)制、可推廣、利修法、惠民生的制度創(chuàng)新成果。

習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，農(nóng)村土地制度改革關(guān)乎城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，要始終把維護(hù)好、實(shí)現(xiàn)好、發(fā)展好農(nóng)民權(quán)益作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，堅(jiān)持“土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損”3條底線，在試點(diǎn)基礎(chǔ)上有序推進(jìn)。

事實(shí)證明，農(nóng)村土地制度改革在促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民增收方面取得明顯成效，也為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施奠定了良好基礎(chǔ)。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”，離不開土地制度的支撐保障。

宅基地改革繼續(xù)深化

安徽省六安市金寨縣地處大別山腹地。2015年，中央印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，并開始在全國33個(gè)地區(qū)實(shí)行為期兩年的試點(diǎn)。2017年底，試點(diǎn)延期一年至今年年底結(jié)束。在這些試點(diǎn)地區(qū)中，金寨縣是少有的幾個(gè)國家級(jí)貧困縣之一。

為通過土地制度改革助力脫貧攻堅(jiān)，金寨縣與大多數(shù)試點(diǎn)地區(qū)一樣，最開始啟動(dòng)的是宅基地制度改革。金寨縣副縣長劉林介紹說，金寨是山區(qū)，以前自然村有1萬多個(gè)，居住分散，基礎(chǔ)設(shè)施難以興建。2011年全縣68萬人口中，貧困人口有19.3萬人，貧困發(fā)生率高達(dá)33.3%。

對于這些貧困人口來說，有個(gè)安全、便利的住所是安身立命的基礎(chǔ)。為此，金寨獲準(zhǔn)通過宅基地制度改革探索脫貧攻堅(jiān)新路徑，宅基地騰退節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)可以在省域范圍內(nèi)調(diào)劑使用。最新數(shù)據(jù)顯示，全縣自愿退出宅基地4萬余戶，騰退復(fù)墾宅基地4.5萬畝，啟動(dòng)新建安置點(diǎn)446個(gè)，已搬遷2.4萬戶，共計(jì)8.9萬人。

同時(shí)，金寨縣成功交易節(jié)余指標(biāo)2.06萬畝，成交金額90億元，相當(dāng)于金寨縣數(shù)年財(cái)政收入，解決了政府扶貧攻堅(jiān)缺少項(xiàng)目支持、貧困戶住房建設(shè)缺少資金扶持的現(xiàn)實(shí)困難，一部分貧困戶不用掏錢就住上了新房。目前，全縣建檔立卡貧困人口減少到2017年底的4萬人。

“老舊房屋拆不掉，新增人口無地批”。在全國農(nóng)村，“空心村”“空心房”是個(gè)令人頭痛的問題。自然資源部公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2015年底，全國農(nóng)村居民點(diǎn)用地2.85億畝。其中2006年至2014年，農(nóng)村常住人口減少了1.6億人，但農(nóng)村居民點(diǎn)用地卻增加了3045萬畝。有約20%的農(nóng)村住房常年無人居住。

在江西省余江縣，自2015年啟動(dòng)宅基地制度改革以來，建立了宅基地退出機(jī)制、有償使用制度以及宅基地分配制度等，原來臟亂差的“空心村”不見了，大部分村莊儲(chǔ)存了10年至15年的建設(shè)用地，有效保障了農(nóng)民的建房需求。

余江縣為村民提供了宅基地有償退出、有償使用等多種選擇，提高了農(nóng)民有償用地的意識(shí)，也保障了農(nóng)民用地公平性。同時(shí)，他們將征收的有償使用費(fèi)、擇位競價(jià)費(fèi)等統(tǒng)籌用于退出補(bǔ)償、鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)，促進(jìn)了各項(xiàng)改革間的聯(lián)動(dòng)。余江縣還組織了村民事務(wù)理事會(huì)，在宅基地改革中保障了村民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，使改革得到村民擁護(hù)。

自然資源部公布的數(shù)據(jù)顯示，宅基地改革試點(diǎn)中各地加大了閑置宅基地盤活力度，穩(wěn)步探索宅基地自愿有償退出機(jī)制，截至今年6月底，共騰退零星、閑置宅基地9.7萬戶、7.2萬畝，辦理農(nóng)房抵押貸款4.9萬宗、98億元，群眾獲得感明顯增強(qiáng)。

自然資源部副部長趙龍表示，結(jié)合“三塊地”改革試點(diǎn)完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。同時(shí)，堅(jiān)持不得違規(guī)違法買賣宅基地，嚴(yán)格實(shí)行土地用途管制，嚴(yán)格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會(huì)館。

集體經(jīng)營性用地改革推開

農(nóng)村集體經(jīng)營性用地入市，意思就是，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓、租賃、入股，與國有建設(shè)用地使用權(quán)同地同權(quán)同價(jià)。這對于盤活農(nóng)村集體資產(chǎn)、增加農(nóng)民收入渠道，提高小微企業(yè)用地保障，無疑是件大好事。

四川省國土資源廳政策法規(guī)處副處長劉晉宜表示，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市獲得疊加效應(yīng)，不僅明確了集體土地價(jià)值，使村集體收入和農(nóng)民收益明顯增加，也為民營經(jīng)濟(jì)以及新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)提供了用地保障，促進(jìn)了農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合。

同時(shí)，相關(guān)配套改革也不斷推進(jìn)。2017年8月，原國土部印發(fā)《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》，北京、上海、南京、杭州、廈門、武漢、合肥、鄭州、廣州、佛山、肇慶、沈陽、成都等13個(gè)城市開展了利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)。

有關(guān)專家表示，這些舉措有助于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，推動(dòng)我國建立多主體供應(yīng)、多渠道保障租購并舉的住房制度。同時(shí)，有利于實(shí)現(xiàn)同地同權(quán)同價(jià)，建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場。

自然資源部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，目前33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)共查明農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地約11.9萬宗、141.5萬畝。試點(diǎn)地區(qū)按照“同權(quán)同價(jià)、流轉(zhuǎn)順暢、收益共享”的目標(biāo)要求，積極穩(wěn)妥推進(jìn)，形成了較完整的工作制度和政策體系，社會(huì)和市場對于入市集體土地的接受程度逐漸提高。截至今年6月底，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市地塊970宗、2萬余畝，總價(jià)款約193億元，收取土地增值收益調(diào)節(jié)金15億元。

征地制度改革實(shí)現(xiàn)突破

在“三塊地”改革中，最難啃的骨頭是征地制度改革。在其他兩項(xiàng)改革的基礎(chǔ)上，近一年來征地制度改革逐步實(shí)現(xiàn)突破。以金寨縣為例，去年以來，該縣全面推進(jìn)了土地征收制度改革，2017年以來采用新征收辦法征收土地46宗、0.8萬畝;25宗、124.32畝集體經(jīng)營性建設(shè)用地已入市，成交額達(dá)2600余萬元。

征地制度改革任務(wù)主要有3項(xiàng)：一是縮小土地征收范圍，二是規(guī)范征地程序，三是完善對被征地農(nóng)民的保障機(jī)制。目標(biāo)是建立完善程序規(guī)范、補(bǔ)償合理、保障多元的征收制度。

趙龍表示，從各地實(shí)踐看，改革前后的突出變化是“征地協(xié)商和補(bǔ)償安置”在程序上前置，即必須先與被征地的村集體經(jīng)濟(jì)組織中絕大多數(shù)成員就補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容達(dá)成書面協(xié)議、征地補(bǔ)償安置資金和社會(huì)保障費(fèi)用落實(shí)后方可啟動(dòng)土地征收程序，以更利于被征地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)。

據(jù)了解，目前我國征地制度改革著力在縮小土地征收范圍上取得突破，在規(guī)范土地征收程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制，建立兼顧國家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制等方面實(shí)踐、總結(jié)。截至今年6月底，已按新辦法實(shí)施征地共1101宗、16.6萬畝。

中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授劉守英表示，農(nóng)村土地制度改革有望成為鄉(xiāng)村振興、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的突破口。從各地試點(diǎn)情況來看，這些改革具有全局意義，不僅在發(fā)達(dá)地區(qū)，在欠發(fā)達(dá)地區(qū)同樣具有需求，需要不斷加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和地方創(chuàng)新，以問題為導(dǎo)向，不斷推進(jìn)制度供給。

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