最近，國(guó)辦發(fā)〔2016〕85號(hào)文件《關(guān)于進(jìn)一步擴(kuò)大旅游文化體育健康養(yǎng)老教育培訓(xùn)等領(lǐng)域消費(fèi)的意見(jiàn)》，明確提出要著力推進(jìn)幸福產(chǎn)業(yè)，要推動(dòng)服務(wù)消費(fèi)提質(zhì)擴(kuò)容。在這個(gè)文件中，旅游產(chǎn)業(yè)被認(rèn)定為幸福產(chǎn)業(yè)之首，其地位之高，前所未有。

一、旅游業(yè)地位或貢獻(xiàn)與“最具潛力的幸福產(chǎn)業(yè)”匹配嗎?

關(guān)于這個(gè)問(wèn)題，我們要辨證地看，與自己比，基本是匹配的;但與旅游強(qiáng)國(guó)或發(fā)達(dá)國(guó)家相比，還是有較大差距。先看官方提供的一組數(shù)據(jù)：國(guó)家旅游局李金早局長(zhǎng)2017年初在《2017年全國(guó)旅游工作報(bào)告》中根據(jù)聯(lián)合國(guó)世界旅游組織測(cè)算，2016年中國(guó)旅游業(yè)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)綜合貢獻(xiàn)達(dá)11%，與世界平均水平持平。2016年旅游總收入預(yù)計(jì)達(dá)4.69萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)13.6%。國(guó)內(nèi)旅游人數(shù)繼2015年首次突破40億人次后，2016年繼續(xù)兩位數(shù)增長(zhǎng)，有望超過(guò)44.4億人次。國(guó)內(nèi)旅游收入同樣保持兩位數(shù)增長(zhǎng)，2016年預(yù)計(jì)達(dá)到3.9萬(wàn)億元。入境旅游人數(shù)擺脫多年的徘徊局面，連續(xù)兩年實(shí)現(xiàn)正增長(zhǎng)，2016年預(yù)計(jì)達(dá)1.38億人次，國(guó)際旅游收入1200億美元，分別增長(zhǎng)3.8%和5.6%，其中外國(guó)人接待人數(shù)2815萬(wàn)人次，增長(zhǎng)8.3%。我國(guó)繼續(xù)保持世界第一大出境旅游客源國(guó)和第四大入境旅游接待國(guó)地位。全國(guó)旅游直接投資繼2015年突破萬(wàn)億元大關(guān)后，2016年達(dá)到12997億元，同比增長(zhǎng)29.05%,預(yù)計(jì)高出全國(guó)固定資產(chǎn)投資增速20個(gè)百分點(diǎn)。尤其突出的是，民營(yíng)旅游投資積極性高漲，占旅游投資總額的59%，繼續(xù)超過(guò)半壁江山。旅游綜合效應(yīng)更加凸顯，聯(lián)合國(guó)世界旅游組織測(cè)算，2016年中國(guó)旅游業(yè)對(duì)社會(huì)就業(yè)綜合貢獻(xiàn)超過(guò)10.26%，與世界平均水平基本持平。與此同時(shí)，我們也要看到，與發(fā)達(dá)國(guó)家、旅游強(qiáng)國(guó)占比，差距還比較大的。比如：旅游基礎(chǔ)設(shè)施較薄弱，旅游服務(wù)質(zhì)量較低下，旅游信息化建設(shè)還很不到位，旅游市場(chǎng)秩序失范經(jīng)常發(fā)生，旅游品牌還嚴(yán)重欠缺，全球十大酒店品牌，美國(guó)占8家，法國(guó)、英國(guó)各占一家，中國(guó)一家沒(méi)有。

二、對(duì)旅游業(yè)地位的認(rèn)知過(guò)程

改革開(kāi)放以來(lái)，我們對(duì)旅游業(yè)地位的認(rèn)知經(jīng)歷了幾個(gè)階段。眾所周知，在改革開(kāi)放剛起步的時(shí)候，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和居民收入水平都很低，“吃飽飯”是最緊要的事情。尋常百姓基本沒(méi)有能力外出休閑旅游。旅游部門只是被當(dāng)作外事接待單位，通過(guò)接待外賓位國(guó)家賺取一定的外匯收入。之后我們較多的強(qiáng)調(diào)旅游的社會(huì)事業(yè)和產(chǎn)業(yè)的雙重屬性，也正因?yàn)槿绱耍糜蔚木C合協(xié)調(diào)和宏觀調(diào)控部門放在國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)社會(huì)發(fā)展司。在“十二五”規(guī)劃啟動(dòng)前后，政府對(duì)旅游的定位有了新的認(rèn)知，也提高到前所未有的高度。近年，在我們經(jīng)濟(jì)學(xué)界和實(shí)際部門，“幸福”是出現(xiàn)得頻繁的詞。隨著人們的收入水平提高，追求層級(jí)的提升，財(cái)富已經(jīng)不再是最重要的選擇。如何尋找幸福，如何建設(shè)幸福產(chǎn)業(yè)，就成為政府和企業(yè)家關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題了。

當(dāng)今，為什么要把旅游業(yè)看作幸福產(chǎn)業(yè)之首呢?一是旅游業(yè)的發(fā)展的確能夠給居民帶來(lái)幸福感，它能夠開(kāi)闊視野、強(qiáng)身健體，舒展心情，傳播文化、交流感情，增長(zhǎng)閱歷與見(jiàn)識(shí)，等等。很多純真的友情和唯美的愛(ài)情就是在浪漫的旅途中產(chǎn)生的，很多家庭矛盾特別是家庭代際矛盾的化解也是在心情舒暢的旅途中產(chǎn)生的。大家還記得去年網(wǎng)絡(luò)上流傳的請(qǐng)假條和辭職報(bào)告嗎?有一份辭職報(bào)告是這樣寫(xiě)的：世界好大，我想去看看!從中可見(jiàn)一斑。那又為什么把旅游業(yè)放到首要的幸福產(chǎn)業(yè)呢?這是因?yàn)槁糜螛I(yè)不僅自身對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)相當(dāng)大，而且也是除信息服務(wù)業(yè)、信息產(chǎn)業(yè)之外，最有可能最容易與其他產(chǎn)業(yè)融合為跨界的產(chǎn)業(yè)。那么，旅游業(yè)的發(fā)展與壯大，就會(huì)引發(fā)很大關(guān)聯(lián)效應(yīng)和化學(xué)反應(yīng)，真可謂牽一發(fā)而動(dòng)全身。此外，旅游產(chǎn)業(yè)也超越了服務(wù)業(yè)范疇，是綜合性很強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)，涵蓋了一二三產(chǎn)業(yè)全過(guò)程，比如：農(nóng)業(yè)、裝備制造業(yè)和服務(wù)業(yè)等等。既然如此，我們當(dāng)然有足夠的理由把它當(dāng)作幸福產(chǎn)業(yè)之首。

三、哪些因素正在制約旅游業(yè)大發(fā)展?

一是民營(yíng)資本投資旅游業(yè)的成本較高。民營(yíng)資本獲取項(xiàng)目的成本在各地均明顯高于國(guó)企。政府對(duì)民企的建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期卡得很緊，對(duì)國(guó)企央企則相對(duì)寬松。對(duì)民企的投資回報(bào)要求高，民企在這方面和國(guó)企無(wú)法競(jìng)爭(zhēng)。結(jié)果是很多旅游民企將投資投向東南亞，甚至歐洲或更遙遠(yuǎn)的地方。

二是旅游用地問(wèn)題突出。國(guó)土部門未設(shè)旅游用地屬性，申請(qǐng)旅游用地時(shí)模糊地帶多，成本高，風(fēng)險(xiǎn)大。而申請(qǐng)下來(lái)的旅游用地價(jià)格過(guò)高，投資回報(bào)低，使民企做PPP等項(xiàng)目時(shí)違約概率提高，不得不尋求一些灰色做法來(lái)獲取高收益。

三是部分地方政府信用的可持續(xù)性。由于政府對(duì)民間資本進(jìn)入國(guó)有旅游資源的承諾和保證缺乏持續(xù)性，很多旅游資本追求1-3年的短期效應(yīng)，這種短視行為和逐利行為對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)破壞大，嚴(yán)重影響了旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，讓一個(gè)幸福產(chǎn)業(yè)不能真正造福于人民。四是旅游新業(yè)態(tài)所處的政策空白多，高速發(fā)展遇上“政策沼澤。比如，汽車營(yíng)地是個(gè)新生事物，公安、消防、環(huán)保、工商部門在審批的時(shí)候可依據(jù)的政策有限，對(duì)于營(yíng)地的臨時(shí)建筑和消防等規(guī)制性管理缺乏有針對(duì)性的政策規(guī)范，造成許多營(yíng)地經(jīng)營(yíng)的合法性和合規(guī)性存在較多問(wèn)題，隨時(shí)隨地都可能被取締或停業(yè);再比如，鄉(xiāng)村民宿的法律地位、用地性質(zhì)和消防等管理缺乏針對(duì)性強(qiáng)、可操作性強(qiáng)的政策舉措。

四、改善市場(chǎng)營(yíng)商環(huán)境，促進(jìn)旅游業(yè)快速有序發(fā)展

旅游業(yè)是典型的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，而現(xiàn)代服務(wù)業(yè)是一種契約密集型產(chǎn)業(yè), 其生產(chǎn)、交易的過(guò)程中自然而然會(huì)涉及更多的契約安排，消費(fèi)者購(gòu)買的是一項(xiàng)權(quán)利而不是有形的商品, 由于交易的復(fù)雜性和市場(chǎng)的信息不對(duì)稱, 旅游業(yè)這類典型的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展必然需要良好的制度來(lái)規(guī)范。良好的制度環(huán)境會(huì)減少契約執(zhí)行過(guò)程中的機(jī)會(huì)主義傾向和不可預(yù)期風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)服務(wù)交易的達(dá)成。

制度環(huán)境包括許多內(nèi)容，營(yíng)商環(huán)境是其最重要的表現(xiàn)方式之一。良好的營(yíng)商環(huán)境對(duì)旅游服務(wù)業(yè)的發(fā)展尤為重要。那么，我國(guó)的營(yíng)商環(huán)境在國(guó)際排名如何呢。在這里我不妨引用2016年10月24日世界銀行發(fā)布的《全球營(yíng)商環(huán)境報(bào)告》的有關(guān)數(shù)據(jù)，該報(bào)告對(duì)全球190個(gè)經(jīng)濟(jì)體的總體營(yíng)商環(huán)境經(jīng)濟(jì)了排名，并分別從開(kāi)辦企業(yè)、辦理施工許可、獲得電力、財(cái)產(chǎn)登記、獲得信貸、投資者保護(hù)、繳納稅款、跨境貿(mào)易、執(zhí)行合同以及辦理破產(chǎn)等10個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行了分類排名。根據(jù)該報(bào)告，在全球190個(gè)世界經(jīng)濟(jì)體中，發(fā)達(dá)國(guó)家的營(yíng)商環(huán)境相對(duì)較好，排名比較靠前。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷推進(jìn)，我國(guó)的營(yíng)商環(huán)境也在不斷改善。 2016年中國(guó)整體營(yíng)商環(huán)境排名為78位，比2015年提升了6位，比2013年提升了18位。但與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成熟的國(guó)家相比，還是有很大差距的。

那么，我們應(yīng)該如何改善旅游產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)營(yíng)商環(huán)境呢?

一是更加嚴(yán)格地保護(hù)投資者權(quán)益，穩(wěn)定旅游企業(yè)的投資預(yù)期。眾所周知，有恒產(chǎn)者方有恒心。但當(dāng)前不少民營(yíng)企業(yè)家顧慮不少，資本流出現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，對(duì)其投資權(quán)益能否得到有效保護(hù)有這樣或那樣的擔(dān)憂。為此，要重點(diǎn)規(guī)范產(chǎn)權(quán)制度保護(hù)，全面落實(shí)2016年11月4日中共中央和國(guó)務(wù)院聯(lián)合頒布的《關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見(jiàn)》，要把文件提出的“同等保護(hù)不同所有制經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)，規(guī)范財(cái)產(chǎn)處理法律程序、完善財(cái)產(chǎn)征收征用制度、加大知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、加大合同執(zhí)行力度”等意見(jiàn)切實(shí)落實(shí)落地。

二是積極推進(jìn)相關(guān)稅收和財(cái)務(wù)制度改革。整體看，旅游業(yè)屬于勞動(dòng)密集型企業(yè)，當(dāng)前勞動(dòng)成本居高不下困擾不少旅游企業(yè)。因此，降低勞動(dòng)成本及與勞動(dòng)相關(guān)的稅收成本尤為重要。改革的方向是：調(diào)整個(gè)人所得稅制度，特別是要提高個(gè)稅的納稅起征點(diǎn)，允許人力資本進(jìn)行折舊，計(jì)入成本并在稅前扣除，從而既鼓勵(lì)旅游企業(yè)的人力資本投入，又降低旅游企業(yè)的財(cái)務(wù)成本，增強(qiáng)其盈利和投資能力。

三是以旅游部門為主體，建立綜合執(zhí)法長(zhǎng)效機(jī)制。旅游業(yè)是綜合性產(chǎn)業(yè)，旅游活動(dòng)各環(huán)節(jié)涉及多個(gè)領(lǐng)域，其市場(chǎng)監(jiān)管職責(zé)分屬多個(gè)部門，需要各相關(guān)部門依照各自職責(zé)，對(duì)相關(guān)經(jīng)營(yíng)行為實(shí)施監(jiān)督檢查。只有形成行政執(zhí)法合力，才能保障旅游市場(chǎng)秩序規(guī)范，維護(hù)旅游者和經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益。在會(huì)同公安、工商、物價(jià)等多部門聯(lián)合執(zhí)法、綜合執(zhí)法時(shí)，建議建立以旅游部門為主體的“一站式集中執(zhí)法”綜合執(zhí)法長(zhǎng)效機(jī)制，解決“小馬拉大車”和“投訴容易處置難”的現(xiàn)象。

四是創(chuàng)新在線旅游的監(jiān)管方式。線上線下相結(jié)合，是旅游業(yè)發(fā)展的重要趨勢(shì)。在傳統(tǒng)的市場(chǎng)監(jiān)管體系下，實(shí)行的是工商登記、行政許可、商品檢驗(yàn)、年檢、行政處罰、刑事責(zé)任、專項(xiàng)行動(dòng)等監(jiān)管方式，基本是“行政”或“人治”，對(duì)在線旅游這樣的平臺(tái)經(jīng)濟(jì)不一定適用。因?yàn)樵诰€旅游借力互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)把交易體系放大成巨大的非現(xiàn)場(chǎng)交易場(chǎng)景，過(guò)去的監(jiān)管政策、監(jiān)管手段甚至監(jiān)管隊(duì)伍對(duì)在線旅游這樣的平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的管理已經(jīng)難以勝任。對(duì)在線旅游這樣的平臺(tái)經(jīng)濟(jì)服務(wù)形態(tài)的監(jiān)管，要從單一監(jiān)管走向協(xié)同治理、多邊共商、實(shí)施“政府管理平臺(tái)，平臺(tái)制定細(xì)則”的監(jiān)管準(zhǔn)則。