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農(nóng)村土地市場化開閘 相關(guān)法律或面臨調(diào)整

2017年2月10日     來源:21世紀經(jīng)濟報道 定軍      編輯:ZhangHongYuan      繁體
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允許通過村莊整治、宅基地整理等節(jié)約的建設(shè)用地采取入股、聯(lián)營等方式,重點支持鄉(xiāng)村休閑旅游、養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展,嚴禁違法違規(guī)開發(fā)房地產(chǎn)或建私人莊園會所。

  “這項改革早就該做了,因為允許農(nóng)村人在城里買房,為什么就不允許城市人到農(nóng)村買房呢,未來城鄉(xiāng)一體化,遲早要有這一天?!鞭r(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心研究員廖洪樂在分析近期出臺的土地新政時說。

農(nóng)村土地市場化開閘

  前不久出臺的2017年“一號文件”(《中共中央國務(wù)院關(guān)于深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見》)提出,允許地方多渠道籌集資金,按規(guī)定用于村集體對進城落戶農(nóng)民自愿退出承包地、宅基地的補償。

  允許通過村莊整治、宅基地整理等節(jié)約的建設(shè)用地采取入股、聯(lián)營等方式,重點支持鄉(xiāng)村休閑旅游、養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展,嚴禁違法違規(guī)開發(fā)房地產(chǎn)或建私人莊園會所。

  農(nóng)業(yè)部近期出臺《農(nóng)業(yè)部關(guān)于推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的實施意見》(農(nóng)發(fā)〔2017〕1號)指出,將支持農(nóng)民工、大中專畢業(yè)生、退役士兵、科技人員等返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)。

  這意味著城市居民可以在農(nóng)村通過各種方式進行合作建房,開展鄉(xiāng)村休閑旅游養(yǎng)老和農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展。過去《土地法》規(guī)定,城市居民和公司一般只能在國有建設(shè)用地上進行建設(shè)。這也意味著首次允許農(nóng)村集體土地從事農(nóng)業(yè)以外的旅游休閑等第三產(chǎn)業(yè)。相應(yīng)地,土地相關(guān)法律或?qū)⒚媾R修改調(diào)整。

  不過,這種放開是有限度的,農(nóng)村土地還不能進行房地產(chǎn)開發(fā)或建私人莊園會所。

  中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長、辦公室主任唐仁健此前也指出,農(nóng)村集體土地違法開發(fā)房地產(chǎn)、搞莊園會所等都不行,只可以用于新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的發(fā)展。

  農(nóng)村土地市場化改革加速

  根據(jù)農(nóng)業(yè)部近期出臺《農(nóng)業(yè)部關(guān)于推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的實施意見》,2017年將穩(wěn)步開展農(nóng)村土地承包權(quán)有償退出試點,允許地方多渠道籌措資金,按規(guī)定用于村集體對進城落戶農(nóng)民自愿退出承包地的補償。推進土地經(jīng)營權(quán)入股,發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營試點。

  另外,還將支持農(nóng)民工、大中專畢業(yè)生、退役士兵、科技人員等返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新。貫徹國辦《關(guān)于支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新促進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的意見》,鼓勵各地創(chuàng)建一批農(nóng)村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新園區(qū)(基地)、創(chuàng)業(yè)孵化基地、創(chuàng)客服務(wù)平臺。

  這意味著農(nóng)村土地首次在很大程度上進行市場化,比如農(nóng)民退出承包地和宅基地,可以通過市場化手段獲得回報。

  在農(nóng)村多余的宅基地以及整治得出的建設(shè)用地上,也將允許外來資本發(fā)展旅游、休閑,以及農(nóng)業(yè)和工業(yè)第三產(chǎn)業(yè)融合的產(chǎn)業(yè)。

  本次改革的重大變化在于,農(nóng)民退出宅基地和承包地有了市場化收益。

  農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心研究員廖洪樂指出,過去農(nóng)民如果戶口遷移到地級市和省會城市,農(nóng)村承包地往往由村集體無償收回,現(xiàn)在則提供了補償,有了退出承包地的收益,宅基地也是。

  此前農(nóng)村宅基地已經(jīng)進行市場化流轉(zhuǎn),但是只能在集體內(nèi)部成員間進行交易。外來公司和個人可以承包農(nóng)民的土地,但是無法進行完全流轉(zhuǎn)。

  而農(nóng)村一些閑置的宅基地等用于合作建房,搞農(nóng)家樂等休閑產(chǎn)業(yè)開發(fā),相比原先不允許外來資本從事農(nóng)業(yè)以外的投資,則有巨大的突破。其實這種突破在地方早已進行,比如很多農(nóng)村土地通過以租代征的方式用于蓋廠房,出租給企業(yè)。

  很多地方農(nóng)村宅基地和建設(shè)用地復(fù)墾后,原先用于建設(shè)用地的面積可以置換城市的建設(shè)用地。這相應(yīng)產(chǎn)生了地票,該地票可以用于交易,作為資金用于城市買房。簡單而言,就是農(nóng)村的建設(shè)用地變成農(nóng)田,對應(yīng)城市郊區(qū)的農(nóng)田變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地。

  但是上述新政策的不同之處在于,并不需要地票制度涉及的城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換,農(nóng)村閑置的建設(shè)用地可以直接由外來資本進行開發(fā),這包括農(nóng)家樂和農(nóng)村各類旅游設(shè)施。

  相關(guān)法律或面臨調(diào)整

  在新的政策之下,土地法和農(nóng)村土地承包法或面臨修改調(diào)整。

  根據(jù)現(xiàn)在的土地法,除了辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準使用本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的土地外,任何單位和個人進行建設(shè)需要使用土地的,必須依法申請使用國有土地。

  過去的農(nóng)村集體土地,本身是不允許外來資本進行直接投資建設(shè)發(fā)展其他產(chǎn)業(yè)的,即便外來資本承包農(nóng)村集體土地也不行。因為土地法規(guī)定,農(nóng)民集體所有的土地,可以由本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人承包經(jīng)營,但只能從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn),即農(nóng)業(yè)。

  2017年“一號文件”規(guī)定,允許通過村莊整治、宅基地整理等節(jié)約的建設(shè)用地采取入股、聯(lián)營等方式,重點支持鄉(xiāng)村休閑旅游、養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展。

  “一號文件”也提出,要完善農(nóng)業(yè)用地政策,積極支持農(nóng)產(chǎn)品冷鏈、初加工、休閑采摘、倉儲等設(shè)施建設(shè)。如果只是涉及到旅游、養(yǎng)老、電商,以及加工等各類二、三產(chǎn)業(yè),外來資本都可以在農(nóng)村集體土地上進行投資。

  但是,這并不意味著外來資本可以在農(nóng)村集體土地上直接蓋房子銷售,也就是小產(chǎn)權(quán)房。

  中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長、辦公室主任唐仁健此前指出,這樣做是在防止外部資本侵占控制的前提下,落實宅基地集體所有權(quán),維護農(nóng)戶依法取得的宅基地占有和使用權(quán),探索農(nóng)村集體組織以出租合作等方式盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地,增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。

  這個規(guī)定是在控制農(nóng)村建設(shè)用地總量,不占用永久基本農(nóng)田的前提下,盤活農(nóng)村存量的建設(shè)用地,主要是針對新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的發(fā)展。

  農(nóng)村土地不能搞房地產(chǎn)、搞莊園會所,“是為了審慎穩(wěn)妥推進宅基地制度改革,確保政策執(zhí)行不走偏、不出亂子,所以文件也設(shè)定了一些前提和要求?!碧迫式≌f。

  上述政策也涉及到農(nóng)村土地承包法的修改。因為過去承包法主要涉及到農(nóng)村土地的承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn),但是并未涉及到農(nóng)村土地的有償退出。此外,土地法也沒涉及到外來資本如何在農(nóng)村進行合作聯(lián)營投資。

  中國社科院城市所研究員牛鳳瑞指出,上述政策意義非常重大,因為農(nóng)村建設(shè)用地現(xiàn)在估計有17萬平方公里,是城市的3倍左右,很多土地閑置嚴重,特別是有很多空心村。

  牛鳳瑞認為,現(xiàn)在允許農(nóng)村人在城市買房,就應(yīng)該允許城市人在農(nóng)村養(yǎng)老買房,這是未來的政策方向。否則農(nóng)村的土地不能完全市場化,農(nóng)民收益不能快速提高。國家不允許城市資本大規(guī)模下鄉(xiāng)搞房地產(chǎn),是擔心城市資本可能會到農(nóng)村大規(guī)模圈地引發(fā)不好影響。在未來中國城市化進程基本完成后,應(yīng)該允許城市居民到農(nóng)村買房,這一天遲早要到來。

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