前不久出臺(tái)的2017年“一號(hào)文件”(《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能的若干意見(jiàn)》)提出，允許地方多渠道籌集資金，按規(guī)定用于村集體對(duì)進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民自愿退出承包地、宅基地的補(bǔ)償。

　　允許通過(guò)村莊整治、宅基地整理等節(jié)約的建設(shè)用地采取入股、聯(lián)營(yíng)等方式，重點(diǎn)支持鄉(xiāng)村休閑旅游、養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展，嚴(yán)禁違法違規(guī)開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)或建私人莊園會(huì)所。

　　農(nóng)業(yè)部近期出臺(tái)《農(nóng)業(yè)部關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的實(shí)施意見(jiàn)》(農(nóng)發(fā)〔2017〕1號(hào))指出，將支持農(nóng)民工、大中專(zhuān)畢業(yè)生、退役士兵、科技人員等返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)。

　　這意味著城市居民可以在農(nóng)村通過(guò)各種方式進(jìn)行合作建房，開(kāi)展鄉(xiāng)村休閑旅游養(yǎng)老和農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展。過(guò)去《土地法》規(guī)定，城市居民和公司一般只能在國(guó)有建設(shè)用地上進(jìn)行建設(shè)。這也意味著首次允許農(nóng)村集體土地從事農(nóng)業(yè)以外的旅游休閑等第三產(chǎn)業(yè)。相應(yīng)地，土地相關(guān)法律或?qū)⒚媾R修改調(diào)整。

　　不過(guò)，這種放開(kāi)是有限度的，農(nóng)村土地還不能進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)或建私人莊園會(huì)所。

　　中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)、辦公室主任唐仁健此前也指出，農(nóng)村集體土地違法開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)、搞莊園會(huì)所等都不行，只可以用于新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的發(fā)展。

　　農(nóng)村土地市場(chǎng)化改革加速

　　根據(jù)農(nóng)業(yè)部近期出臺(tái)《農(nóng)業(yè)部關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的實(shí)施意見(jiàn)》，2017年將穩(wěn)步開(kāi)展農(nóng)村土地承包權(quán)有償退出試點(diǎn)，允許地方多渠道籌措資金，按規(guī)定用于村集體對(duì)進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民自愿退出承包地的補(bǔ)償。推進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股，發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)試點(diǎn)。

　　另外，還將支持農(nóng)民工、大中專(zhuān)畢業(yè)生、退役士兵、科技人員等返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新。貫徹國(guó)辦《關(guān)于支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的意見(jiàn)》，鼓勵(lì)各地創(chuàng)建一批農(nóng)村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新園區(qū)(基地)、創(chuàng)業(yè)孵化基地、創(chuàng)客服務(wù)平臺(tái)。

　　這意味著農(nóng)村土地首次在很大程度上進(jìn)行市場(chǎng)化，比如農(nóng)民退出承包地和宅基地，可以通過(guò)市場(chǎng)化手段獲得回報(bào)。

　　在農(nóng)村多余的宅基地以及整治得出的建設(shè)用地上，也將允許外來(lái)資本發(fā)展旅游、休閑，以及農(nóng)業(yè)和工業(yè)第三產(chǎn)業(yè)融合的產(chǎn)業(yè)。

　　本次改革的重大變化在于，農(nóng)民退出宅基地和承包地有了市場(chǎng)化收益。

　　農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心研究員廖洪樂(lè)指出，過(guò)去農(nóng)民如果戶(hù)口遷移到地級(jí)市和省會(huì)城市，農(nóng)村承包地往往由村集體無(wú)償收回，現(xiàn)在則提供了補(bǔ)償，有了退出承包地的收益，宅基地也是。

　　此前農(nóng)村宅基地已經(jīng)進(jìn)行市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)，但是只能在集體內(nèi)部成員間進(jìn)行交易。外來(lái)公司和個(gè)人可以承包農(nóng)民的土地，但是無(wú)法進(jìn)行完全流轉(zhuǎn)。

　　而農(nóng)村一些閑置的宅基地等用于合作建房，搞農(nóng)家樂(lè)等休閑產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)，相比原先不允許外來(lái)資本從事農(nóng)業(yè)以外的投資，則有巨大的突破。其實(shí)這種突破在地方早已進(jìn)行，比如很多農(nóng)村土地通過(guò)以租代征的方式用于蓋廠房，出租給企業(yè)。

　　很多地方農(nóng)村宅基地和建設(shè)用地復(fù)墾后，原先用于建設(shè)用地的面積可以置換城市的建設(shè)用地。這相應(yīng)產(chǎn)生了地票，該地票可以用于交易，作為資金用于城市買(mǎi)房。簡(jiǎn)單而言，就是農(nóng)村的建設(shè)用地變成農(nóng)田，對(duì)應(yīng)城市郊區(qū)的農(nóng)田變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地。

　　但是上述新政策的不同之處在于，并不需要地票制度涉及的城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換，農(nóng)村閑置的建設(shè)用地可以直接由外來(lái)資本進(jìn)行開(kāi)發(fā)，這包括農(nóng)家樂(lè)和農(nóng)村各類(lèi)旅游設(shè)施。

　　相關(guān)法律或面臨調(diào)整

　　在新的政策之下，土地法和農(nóng)村土地承包法或面臨修改調(diào)整。

　　根據(jù)現(xiàn)在的土地法，除了辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地外，任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地。

　　過(guò)去的農(nóng)村集體土地，本身是不允許外來(lái)資本進(jìn)行直接投資建設(shè)發(fā)展其他產(chǎn)業(yè)的，即便外來(lái)資本承包農(nóng)村集體土地也不行。因?yàn)橥恋胤ㄒ?guī)定，農(nóng)民集體所有的土地，可以由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)，但只能從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)，即農(nóng)業(yè)。

　　2017年“一號(hào)文件”規(guī)定，允許通過(guò)村莊整治、宅基地整理等節(jié)約的建設(shè)用地采取入股、聯(lián)營(yíng)等方式，重點(diǎn)支持鄉(xiāng)村休閑旅游、養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展。

　　“一號(hào)文件”也提出，要完善農(nóng)業(yè)用地政策，積極支持農(nóng)產(chǎn)品冷鏈、初加工、休閑采摘、倉(cāng)儲(chǔ)等設(shè)施建設(shè)。如果只是涉及到旅游、養(yǎng)老、電商，以及加工等各類(lèi)二、三產(chǎn)業(yè)，外來(lái)資本都可以在農(nóng)村集體土地上進(jìn)行投資。

　　但是，這并不意味著外來(lái)資本可以在農(nóng)村集體土地上直接蓋房子銷(xiāo)售，也就是小產(chǎn)權(quán)房。

　　中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)、辦公室主任唐仁健此前指出，這樣做是在防止外部資本侵占控制的前提下，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，維護(hù)農(nóng)戶(hù)依法取得的宅基地占有和使用權(quán)，探索農(nóng)村集體組織以出租合作等方式盤(pán)活利用空閑農(nóng)房及宅基地，增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。

　　這個(gè)規(guī)定是在控制農(nóng)村建設(shè)用地總量，不占用永久基本農(nóng)田的前提下，盤(pán)活農(nóng)村存量的建設(shè)用地，主要是針對(duì)新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的發(fā)展。

　　農(nóng)村土地不能搞房地產(chǎn)、搞莊園會(huì)所，“是為了審慎穩(wěn)妥推進(jìn)宅基地制度改革，確保政策執(zhí)行不走偏、不出亂子，所以文件也設(shè)定了一些前提和要求?！碧迫式≌f(shuō)。

　　上述政策也涉及到農(nóng)村土地承包法的修改。因?yàn)檫^(guò)去承包法主要涉及到農(nóng)村土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，但是并未涉及到農(nóng)村土地的有償退出。此外，土地法也沒(méi)涉及到外來(lái)資本如何在農(nóng)村進(jìn)行合作聯(lián)營(yíng)投資。

　　中國(guó)社科院城市所研究員牛鳳瑞指出，上述政策意義非常重大，因?yàn)檗r(nóng)村建設(shè)用地現(xiàn)在估計(jì)有17萬(wàn)平方公里，是城市的3倍左右，很多土地閑置嚴(yán)重，特別是有很多空心村。

　　牛鳳瑞認(rèn)為，現(xiàn)在允許農(nóng)村人在城市買(mǎi)房，就應(yīng)該允許城市人在農(nóng)村養(yǎng)老買(mǎi)房，這是未來(lái)的政策方向。否則農(nóng)村的土地不能完全市場(chǎng)化，農(nóng)民收益不能快速提高。國(guó)家不允許城市資本大規(guī)模下鄉(xiāng)搞房地產(chǎn)，是擔(dān)心城市資本可能會(huì)到農(nóng)村大規(guī)模圈地引發(fā)不好影響。在未來(lái)中國(guó)城市化進(jìn)程基本完成后，應(yīng)該允許城市居民到農(nóng)村買(mǎi)房，這一天遲早要到來(lái)。