中國文物保護(hù)行業(yè)商業(yè)模式分析：主要采取綜合立法與專項(xiàng)立法并存的立法模式

• 陳博 2023年10月9日 來源：中研網(wǎng) 869 53
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我國文物保護(hù)主要采取綜合立法與專項(xiàng)立法并存的立法模式。我國文物保護(hù)相關(guān)的法律規(guī)范的效力等級跨越較大，上至效力級別最高的《憲法》，下至其他規(guī)范性文件都存在文物保護(hù)的身影。內(nèi)容包括考古發(fā)掘、文物保護(hù)單位、館藏文物管理、文物鑒定、文物出境、安全保衛(wèi)、專業(yè)職

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近年來，中央下大力氣支持社會力量參與文保工作?！秶鴦?wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)文物工作的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《意見》)就提出：“對社會力量自愿投入資金保護(hù)修繕市縣級文物保護(hù)單位和尚未核定公布為文物保護(hù)單位的不可移動文物的，可依法依規(guī)在不改變所有權(quán)的前提下，給予一定期限的使用權(quán)”。

將有限的使用權(quán)讓渡給企業(yè)甚至個(gè)人，這可以說是一種大膽的創(chuàng)新和嘗試，正如近年方興未艾的私人博物館一樣，文保熱情也會由此被相當(dāng)程度地提振與激發(fā)。同時(shí)，針對非國有不可移動文物的保護(hù)，《意見》還提出：“利用公益性基金等平臺，采取社會募集等方式籌措資金，解決產(chǎn)權(quán)屬于私人的不可移動文物保護(hù)維修的資金補(bǔ)助問題，使文物所有者和使用者更好地履行保護(hù)義務(wù)”。各地政府在文保方面也不甘落后，為社會力量參與文保提供政策支持。近5年，30個(gè)省份和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)召開全省文物工作會議，28個(gè)省份和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)印發(fā)關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)文物工作的實(shí)施意見。

我國文物保護(hù)主要采取綜合立法與專項(xiàng)立法并存的立法模式。我國文物保護(hù)相關(guān)的法律規(guī)范的效力等級跨越較大，上至效力級別最高的《憲法》，下至其他規(guī)范性文件都存在文物保護(hù)的身影。內(nèi)容包括考古發(fā)掘、文物保護(hù)單位、館藏文物管理、文物鑒定、文物出境、安全保衛(wèi)、專業(yè)職稱、文物商店、財(cái)物審計(jì)、歷史文化名城等方方面面。初步形成一個(gè)以憲法為基礎(chǔ)、以《文物保護(hù)法》為主干，并有相當(dāng)數(shù)量的單行法律規(guī)范組成的多級別多層次的文物保護(hù)法律體系。

我國適用于文化遺產(chǎn)保護(hù)最為重要的綜合性法律是《文物保護(hù)法》，該法設(shè)置了我國文物保護(hù)的方針等原則性條款。為了解決不同類別的文物保護(hù)事項(xiàng)的操作性問題，各級國家機(jī)關(guān)又制定了一系列更為細(xì)致的綜合性法律規(guī)范和針對不同文物類別或具體某一保護(hù)措施的單項(xiàng)法律規(guī)范。綜合性法律規(guī)范包括國務(wù)院制定的《文物保護(hù)法實(shí)施細(xì)則》(1992)和《文物保護(hù)法實(shí)施條例》(2003)，這兩項(xiàng)法律規(guī)范有兩個(gè)重要作用：一是填補(bǔ)《文物保護(hù)法》的漏洞，將文物保護(hù)單位、考古發(fā)掘、民間收藏文物、文物出入境、法律責(zé)任進(jìn)行更為細(xì)致的系統(tǒng)性規(guī)制;二是作為《文物保護(hù)法》的“使用說明書”，解釋《文物保護(hù)法》中的具體條文。單行法的數(shù)量龐大，設(shè)置較為復(fù)雜，包括針對某類文物的單項(xiàng)立法，如國務(wù)院制定的《歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)條例》(2008)、《水下文物保護(hù)管理?xiàng)l例》(1989)、《傳統(tǒng)工藝美術(shù)保護(hù)條例》(1997)，由國家文物局發(fā)布的《古人類化石和古脊椎動物化石保護(hù)管理辦法》(2008)、《世界文化遺產(chǎn)保護(hù)管理辦法》(2007)，建設(shè)部發(fā)布的《城市紫線管理辦法》(2003)、《歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃規(guī)范(GB50357-2005)》(2005)，國家文物局與建設(shè)部聯(lián)合發(fā)布的《歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃編制要求》(1994)等;也包括針對具體某一文物的單項(xiàng)立法，如國務(wù)院制定的《長城保護(hù)條例》(2006)、甘肅省人民代表大會常務(wù)委員會通過的《甘肅敦煌莫高窟保護(hù)條例》(2002)、福建省福州市人民政府發(fā)布的《福州市三街七巷、朱紫坊歷史文化街區(qū)保護(hù)管理辦法》(2006)等;還包括針對某一具體保護(hù)措施制定的單行法，如國家文物局制定的《文物認(rèn)定管理暫行辦法》(2009)、《文物行政處罰程序暫行規(guī)定》(2005)、《考古發(fā)掘管理辦法》(1998)，還有法律效力最低的其他規(guī)范性文件，如《大遺址保護(hù)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法》(2008)、《文物系統(tǒng)博物館風(fēng)險(xiǎn)等級和安全防護(hù)級別的規(guī)定》(2008)等。表1、表2更為直觀地反映了我國的立法現(xiàn)狀。

總結(jié)的我國文物保護(hù)立法現(xiàn)狀能夠發(fā)現(xiàn)：其一，我國文物立法層級混亂：尤其在中央級別立法層面，一些類別的文物是由行政法規(guī)規(guī)制，另一些類別的文物由部門規(guī)章規(guī)制，這恰恰說明了我國的文物立法缺乏一個(gè)長遠(yuǎn)的、科學(xué)的立法規(guī)劃，應(yīng)急性、隨機(jī)性較強(qiáng)，不少法律是為了應(yīng)付某種情況發(fā)生而頒布的，缺乏構(gòu)建法律體系的整體性考慮。其二，文物保護(hù)法律規(guī)范的名稱雜亂：文物保護(hù)相關(guān)的法律規(guī)范的名稱有“條例”“規(guī)定”“辦法”“要求”“標(biāo)準(zhǔn)”等，缺乏法律應(yīng)有的確定性、穩(wěn)定性和權(quán)威性，且很多實(shí)際運(yùn)用頻率較高的規(guī)范性文件的制定未遵循正式立法程序，一直處于試行階段，這類規(guī)范性文件，如《近現(xiàn)代一級文物藏品定級標(biāo)準(zhǔn)(試行)》(2007)，在文物保護(hù)實(shí)際工作中起著關(guān)鍵性作用，不利于我國文物保護(hù)工作的法制化發(fā)展。

我國文物保護(hù)立法模式出現(xiàn)這些問題的原因就在于我國在制定各個(gè)不同效力層級的文物保護(hù)相關(guān)法律規(guī)范時(shí)，缺乏內(nèi)在一致的思想基礎(chǔ)。這些缺陷可能是由不同立法機(jī)關(guān)的不同觀念與利益考量造成的，或者是由不同部門之間缺乏溝通造成的。不同類別的文化遺產(chǎn)由不同的行政部門所管理，如單獨(dú)的可移動文物與不可移動文物皆由專門的文物行政部門管理，而不可移動文物聚集而成的歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村卻由城鄉(xiāng)規(guī)劃與建設(shè)部門管理，自然保護(hù)區(qū)中的不可移動文物又由環(huán)境保護(hù)部門管理……一個(gè)政府部門在其職權(quán)范圍內(nèi)設(shè)定各種具體的審批權(quán)力，不僅造成了政出多門的現(xiàn)象，更缺乏對全局的認(rèn)識和與其他部門的充分溝通，出現(xiàn)了機(jī)關(guān)之間相互推諉以及文物行政機(jī)關(guān)怠權(quán)等現(xiàn)象。各部門分散立法的一個(gè)最重要的后果是文物管理的分散與不協(xié)調(diào)，《文物保護(hù)法》沒有能夠反映出對文物保護(hù)問題的整體聯(lián)系性的認(rèn)識，忽視了文物的保護(hù)需要一個(gè)統(tǒng)一、全面的文物保護(hù)思想統(tǒng)領(lǐng)，由此損害了法律的有效性。

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