PPP行業(yè)火爆背后：一些地方政府暴露不規(guī)范亂象

• 2017年9月7日 ZhangHongYuan來源：中國證券報 625 36
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多位專家表示，目前一個新的傾向是，一些地方政府試圖過度利用鼓勵政策，借道政府性基金，來突破PPP項目10%紅線，這將導(dǎo)致PPP泡沫化，增加未來負(fù)債累積爆發(fā)的風(fēng)險。

　　云南省日前印發(fā)《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會資本合作工作的通知》明確，在垃圾處理、污水處理等公共服務(wù)領(lǐng)域，對新建項目要廣泛采用PPP模式。陜西、貴州日前也發(fā)布了推進(jìn)PPP三年行動計劃(2017年—2019年)，其中陜西提出力爭三年內(nèi)開工建設(shè)PPP項目300個，總投資4000億元，貴州將篩選出1000個PPP項目進(jìn)行重點推進(jìn)。

　　從2014年起至今，短短三年多的時間，全國PPP項目累計投資額已突破16萬億元，PPP市場的火熱也帶來了上市公司PPP訂單和業(yè)績的倍數(shù)級增長。不過，在高速增長的背后，PPP項目暴露出明股實債、重建設(shè)輕運營、偽PPP等諸多亂象。

　　火爆市場助推業(yè)績高增長

　　碧水源公布的2017年半年報顯示，2017年上半年公司實現(xiàn)歸屬于上市公司股東的凈利潤為5.34億元，同比增長97.73%。“取得上述業(yè)績的原因主要是在國家加強環(huán)保生態(tài)建設(shè)的大背景下，較好地抓住了PPP政策的機(jī)遇，保持了增長的發(fā)展態(tài)勢?！惫径麻L文劍平告訴記者。

　　更重要的是，今年的PPP新訂單如雪花般飄來，為公司未來業(yè)績增長進(jìn)一步奠定了基礎(chǔ)。碧水源的半年報業(yè)績電話會議吸引了多達(dá)106家機(jī)構(gòu)的153人參加，董秘何愿平告訴投資者，“我們上半年的訂單量已經(jīng)和去年全年的訂單量差不多了，約190億元的訂單中，PPP的訂單就有146億元?！?/p>

　　PPP市場的火熱使參與方的競爭也愈加激烈。在今年6月阜陽市城區(qū)水系綜合整治PPP項目的述標(biāo)現(xiàn)場，包括大型國企、水業(yè)龍頭在內(nèi)的57家企業(yè)同臺競標(biāo)此140億元項目，現(xiàn)場非?；鸨?。

　　央企更是成為PPP拿單大戶。以中國建筑為例，公司上半年就已獲取PPP項目約200個，計劃權(quán)益總投資額約3170億元，預(yù)計帶動施工合同額約4900億元。“在這一輪的PPP推進(jìn)中，經(jīng)過兩年多的努力，公司已經(jīng)在PPP領(lǐng)域取得了領(lǐng)先的優(yōu)勢?！敝袊ㄖ偨?jīng)理王祥明在接受記者采訪時表示。

　　上市公司在PPP帶動下呈現(xiàn)出的快速發(fā)展勢頭背后，是全國PPP投資目前火熱的發(fā)展態(tài)勢。Wind數(shù)據(jù)顯示，截至2017年7月，PPP總?cè)霂祉椖繑?shù)13599個，總投資16.54萬億元。其中，已簽約落地的項目2134個，投資額為3.52萬億元，PPP項目落地率為34.4%。自2016年1月末至2017年6月末，全國PPP綜合信息平臺項目庫月均增長項目386個、投資額4842億元，PPP項目需求還在持續(xù)加大。

　　今年上半年P(guān)PP落地率顯著提高。財政部PPP中心數(shù)據(jù)顯示，截至今年6月末，PPP項目落地495個、投資額1.24萬億元，落地率達(dá)到71%。同時，下半年P(guān)PP的發(fā)展速度有望進(jìn)一步加快。國家發(fā)改委8月16日公布的下半年工作重點中提到，下半年發(fā)改委將推動各地運用多種PPP運作模式，盤活存量資產(chǎn)，形成投資良性循環(huán)。多管齊下加大PPP項目推動力度，促進(jìn)民間資本參與PPP項目。研究出臺進(jìn)一步激發(fā)民間有效投資活力的政策，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。

　　亂象暴露引發(fā)監(jiān)管趨嚴(yán)

　　在PPP行業(yè)火爆的背后，一些地方政府不規(guī)范的亂象也不斷暴露，引起了相關(guān)主管部門的重視。8月1日，財政部網(wǎng)站發(fā)布了財政部PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長、副部長史耀斌在進(jìn)一步推進(jìn)PPP規(guī)范發(fā)展工作座談會上的講話。史耀斌認(rèn)為，目前，一些地方政府通過PPP、政府購買服務(wù)等方式，變相舉借債務(wù)，導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模增長較快，債務(wù)率甚至超過了警戒線，形成潛在的風(fēng)險觸發(fā)點。為此，要把防風(fēng)險放在更加重要的位置上，防控地方政府債務(wù)過快上升，堅守不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險的底線。

　　E20研究院執(zhí)行院長、國家發(fā)改委和財政部PPP“雙庫”專家薛濤表示，PPP一個新出現(xiàn)的突出問題是，政府要求PPP項目支出不超過每年政府預(yù)算支出總額的10%，但存在少數(shù)地方政府財評不規(guī)范，有借彎道突破10%紅線的跡象，帶來未來的政府負(fù)債風(fēng)險。

　　他介紹，雖然財金90號文，即《財政部關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會資本合作工作的通知》開了個口子，即“對于政府性基金預(yù)算，可在符合政策方向和相關(guān)規(guī)定的前提下，統(tǒng)籌用于支持PPP項目”，然而政府性基金以收定支?？顚Ｓ玫囊?guī)定非常嚴(yán)謹(jǐn)。

　　“有些地方PPP項目已面臨10%紅線被突破的風(fēng)險，開始出現(xiàn)在財政承受能力論證中，將PPP項目下部分支付責(zé)任簡單粗暴地直接挪入政府性基金的行為。即便是一些區(qū)域開發(fā)類PPP項目的財政承受能力論證中，這樣的使用也需要有項目與土地的高度相關(guān)性和嚴(yán)格的程序。如果簡單將大部分政府支出責(zé)任設(shè)置為通過政府性基金予以支付，由此降低在一般預(yù)算支出中的占比。政府性基金沒有10%的紅線限制，將導(dǎo)致項目杠桿率很高，放大債務(wù)風(fēng)險。”薛濤說，“這個風(fēng)險剛剛出現(xiàn)，政府需要高度重視，否則可能導(dǎo)致PPP泡沫化的現(xiàn)象?！?/p>

　　他舉例稱，以西部某縣為例，在落地一個10億元投資體量的PPP項目之后，當(dāng)?shù)仉S后推出一個50億元規(guī)模的新城基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目，根據(jù)財政承受能力初始論證測算，兩個PPP項目政府支出責(zé)任占比高出“10%”底線三四個百分點。對此，中國國際工程咨詢公司研究中心主任李開孟表示，地方有多種方式突破10%的紅線。10%的規(guī)定是針對每年公共預(yù)算支出，而非收入。這就導(dǎo)致會出現(xiàn)一種現(xiàn)象，就是發(fā)達(dá)地區(qū)本來最有能力做PPP項目，但現(xiàn)在PPP最熱的是西部地區(qū)。

　　財政部PPP中心第7期季報顯示，西部地區(qū)PPP模式需求更大，占據(jù)了PPP入庫項目的半壁江山。從入庫項目來看，截至6月末，西部入庫項目占比53.6%，入庫項目投資金額8.2萬億元，占總投資額的50%?！岸矣捎?0%對應(yīng)的是預(yù)算支出，而不是每年的現(xiàn)實支出，是一種軟約束。而且PPP財政承受能力論證是針對具體的項目進(jìn)行論證，這里面的可操作空間就很大?！崩铋_孟說。

　　此外，PPP領(lǐng)域還存在明股實債、重建設(shè)輕運營、PPP范圍泛化偽PPP項目、PPP項目優(yōu)先級失控等問題。史耀斌在上述講話中就提到PPP領(lǐng)域存在不規(guī)范的“四大問題”。他指出，一些地方政府為了吸引社會資本和金融機(jī)構(gòu)快上、多上項目，通過BT、政府回購、承諾固定投資回報等明股實債方式，實施PPP項目。一些政府付費類項目，通過“工程可用性付費+少量運營績效付費”方式，提前鎖定政府大部分支出責(zé)任，實際上都是由政府兜底項目風(fēng)險。此外，將房地產(chǎn)等純商業(yè)化項目拿來包裝成PPP，借助有關(guān)部門和金融機(jī)構(gòu)對PPP的“綠色通道”，實現(xiàn)快速審批和融資。

　　“現(xiàn)有的PPP模式將注意力引導(dǎo)到如何參與融資及承攬施工任務(wù)方面，而不是關(guān)注專業(yè)運營。已經(jīng)上馬的PPP項目未來幾年將面臨嚴(yán)重的專業(yè)化運營問題，大量PPP項目違約事件或不斷爆發(fā)。”李開孟說。

　　多措并舉力促規(guī)范發(fā)展

　　針對PPP發(fā)展中存在的諸多問題，薛濤建議，項目前端發(fā)起的時候，應(yīng)該設(shè)立更好的PPP項目篩選模式，相關(guān)部門應(yīng)建立更好的協(xié)調(diào)機(jī)制。同時進(jìn)一步加強信息公開，譬如政府支付情況公開，這樣違約的情況會減少。而對一些已經(jīng)出現(xiàn)問題的PPP項目可以進(jìn)行緊急修復(fù)，譬如可用性付費必須捆綁。此外地方政府減少對PPP項目的依賴性，一些無法修復(fù)的項目甚至可以從PPP名單中剔除。

　　江西財經(jīng)大學(xué)PPP研究中心副教授賴小東表示，應(yīng)該引入獨立第三方為PPP提供全周期監(jiān)管模式，建立科學(xué)的績效考核機(jī)制，為社會資本安全退出把關(guān)。

　　針對突破10%紅線的問題，李開孟建議，政府要改掉目前流于形式的PPP項目財政承受能力論證，對那些必須由財政資金支出的PPP的領(lǐng)域，要嚴(yán)格財評，納入政府中長期預(yù)算體系，形成硬約束，從根本上解決問題。而對于基于市場機(jī)構(gòu)能夠完成的PPP項目，應(yīng)該通過價格收付制度的改革，深化投融資體制改革，建立基于市場化的回報機(jī)制的PPP項目。

　　薛濤認(rèn)為，現(xiàn)在國內(nèi)有些城市已開始編制投融資規(guī)劃，明確未來中長期(5到10年)重大投資項目清單、投資規(guī)模、資金需求和政府債務(wù)規(guī)模等，設(shè)計城市資金信用、債務(wù)平衡和投融資為一體的實施方案，并特別對各領(lǐng)域PPP項目按照輕重緩急進(jìn)行合理設(shè)計、有序安排。這種方法一方面解決地方規(guī)劃落地、項目對接以及政府和市場銜接問題，另一方面可解決政府和社會資本之間的信用問題，促進(jìn)雙方伙伴關(guān)系得以建立并可持續(xù)。從與現(xiàn)有政策的結(jié)合來看，也可與國家提出的建立中長期財政規(guī)劃和預(yù)算框架進(jìn)行銜接，對今后一段時期的政府財力作出理性的統(tǒng)籌、中長期的安排。

　　中國財政科學(xué)研究院研究員、中國財政學(xué)會PPP研究專業(yè)委員會秘書長孫潔表示，政府能否出臺鼓勵企業(yè)經(jīng)營的相關(guān)政策，建立一個激勵機(jī)制。譬如在PPP項目設(shè)計上，可以考慮進(jìn)一步壓縮前端的工程利潤，將一部分利潤轉(zhuǎn)移到運營階段，鼓勵企業(yè)以積極方式參與運營中。

　　而針對PPP項目優(yōu)先級失控的問題，薛濤建議各級政府對幾個優(yōu)先原則予以重視，一是重要性，關(guān)系基本民生、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等的項目，應(yīng)該優(yōu)先，而非目前許多地方“成熟一個、實施一個”的做法;二是運營性，績效考核清晰、長期運營績效提高壓力明顯、適合發(fā)揮PPP優(yōu)勢的應(yīng)優(yōu)先，而非某些“政績工程”優(yōu)先;三是適當(dāng)性，要考慮PPP項目是否和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平、地方財力相匹配，對規(guī)模、體量、質(zhì)量要求進(jìn)行合理設(shè)計，避免出現(xiàn)背離地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和必要性的PPP項目。

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