改革開放40周年：農(nóng)村改革大事記與回顧

• 2018年12月7日 WangYu來源：中國興農(nóng)網(wǎng) 1304 85
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  在機遇與挑戰(zhàn)中把握有機農(nóng)業(yè)行業(yè)趨勢，才能從中取勢得到更好的發(fā)展！

  在一個供大于求的需求經(jīng)濟時代，企業(yè)成功的關(guān)鍵就在于，是否能夠在需求尚未形成之時就牢牢地鎖定并捕捉到它。那些成功的公司往往都會傾盡畢生的精力及資源搜尋產(chǎn)業(yè)的當(dāng)前需求、潛在需求以及新的...

上世紀80年代中期，珠三角地區(qū)悄然開始了一場農(nóng)村土地股份合作制改革。90年代中期，北京市也開始了相關(guān)改革實踐。這是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的最初探索。

目前，全國有23.3萬個村、74.9萬個村民小組建立了集體經(jīng)濟組織，占總村數(shù)的40%，村民小組占比超過15%。然而還沒有一部專門針對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法律。隨著農(nóng)村集體經(jīng)濟組織參與市場競爭越來越頻繁，對專門立法的需求也越來越迫切。

2017年10月1日開始實施的《民法總則》，已經(jīng)將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織列為特別法人，這在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法進程中具有里程碑意義。上海市、江蘇省、浙江省、廣東省人大都頒布了《農(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例》，為全國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法提供了有益參考。目前，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法已經(jīng)列入國家立法規(guī)劃。韓俊說，作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法的起草、制定的牽頭單位，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、中央農(nóng)辦接下來將在調(diào)研基礎(chǔ)上啟動法律草案的起草工作，對組織登記制度、成員確認和管理制度，資產(chǎn)財務(wù)管理制度、法律責(zé)任制度等作出規(guī)定。

改革并非一勞永逸?！拔覀冊诓粩噙M行回頭看。改革完成后兩年過去了，在這期間有夫妻離異戶口遷出的，該如何處理需要我們研究。農(nóng)民希望分紅節(jié)節(jié)高，如何能持續(xù)壯大集體經(jīng)濟，在物業(yè)經(jīng)濟之外，找到多元化發(fā)展路徑，也是我們面臨的問題?！庇颜x村村主任姚春華說。這也充分體現(xiàn)了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革之艱難之長遠。

改革沒有完成時。改革永遠在路上

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10月21日，中國農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院“紀念農(nóng)村改革40周年研討會”在東區(qū)圖書館報告廳召開，柯柄生教授在會上做特邀報告。以下為全文實錄：

很高興參加今天的活動。對農(nóng)村改革開放四十年進行紀念和回顧，很有意義。剛才辛賢老師講得很好，視野很寬闊，很有深度。郭沛老師講了經(jīng)管學(xué)院十幾年的發(fā)展變化，取得了很大的進步和成績。改革開放四十年來，我國的國家發(fā)生了巨大的變化，我們的學(xué)院也有了很大的發(fā)展;過去的四十年，對于我和何秀榮老師這個年紀的人，更有著特殊的意義，因為我們是這四十年的親歷者，有著非常深刻的親身體驗。我很高興有機會對過去的四十年農(nóng)村改革做些回顧，談點感受和感悟。

40年來的發(fā)展變化，是巨大的，天翻地覆，舉世公認。這些發(fā)展有很多原因，其中最重要的，就是改革。改革就是制度的變化。制度的變化，包括了很多方面。其中最主要的，我想概括為四個方面。也可能更多，但是我個人覺得這四個方面是最重要的：首先是土地制度，是農(nóng)民和土地的關(guān)系;第二是市場制度，是農(nóng)民和市場的關(guān)系;第三就是稅收和補貼，是農(nóng)民和收入的關(guān)系;最后是就業(yè)制度，是農(nóng)民與就業(yè)的關(guān)系。

首先，是土地制度改革。土地制度是最主要的一個制度。40年前的農(nóng)村改革，就是以小崗村大包干為標(biāo)志開始的。這個大包干的方式，其實很早就有過。50年代，60年代，各個地方都先后試行過，但星星之火沒有燎原，由于各種原因被壓制下去的。大包干的含義，具體內(nèi)容是三句話，“交夠國家的，留夠集體的，剩下都是自己的?！惫俜降姆Q謂先后有多次變化，開始時叫“家庭承包經(jīng)營為主的生產(chǎn)責(zé)任制和統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”，后來叫“農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度”，現(xiàn)在進一步簡化為“基本經(jīng)營制度”。

土地制度的改革，是最重要的一個基礎(chǔ)。這個土地制度改革的意義何在?很多人在講到當(dāng)年小崗村改革時，關(guān)注的焦點是土地的分與合。我總覺得這沒有說到根本上。小崗村的改革，我認為，本質(zhì)上是建立利益機制。改革前，實行集體勞動，工分制，干多干少，干好干壞，沒有多少差別，是吃大鍋飯。每個人勞動付出程度和勞動的效率，與實際獲得的報酬，是不掛鉤的，沒有直接聯(lián)系。實行大包干后的三句話，實際上是實現(xiàn)了按勞分配，干得多少好壞，直接有重大收益差別。

讓個人的收益直接與勞動效果掛鉤，非常重要。這是市場配置資源的關(guān)鍵基礎(chǔ)。十九大報告提出，“使市場在資源配置中起決定性作用”。如果沒有利益機制，市場的作用就無法實現(xiàn)。市場機制的作用，就是價格的作用。如果生產(chǎn)的收益不直接歸具體的生產(chǎn)者，那么，無論價格怎么變化，都與生產(chǎn)者的收入沒有關(guān)系，價格也就不能發(fā)揮出調(diào)節(jié)生產(chǎn)的作用。大包干的作用，最主要的就是這件事。至于是分了還是合了，只是形式變化，不是最本質(zhì)的東西。聽說小崗村的土地，現(xiàn)在又合起來了，其實，合了之后，改變的只是要素組合方式，而利益機制并沒有發(fā)生變化。很多人只看到分和合，而沒有看到背后的利益機制。當(dāng)初的分，是在當(dāng)時的生產(chǎn)技術(shù)條件下，勞動的監(jiān)督不容易，所以要分成一家一戶的去作業(yè)?，F(xiàn)在生產(chǎn)技術(shù)發(fā)展了，尤其是在平原地區(qū)，機械化程度大幅度提高，把土地流轉(zhuǎn)集中起來耕作，就成為可能，并且生產(chǎn)效率更高。土地合起來之后，經(jīng)濟利益關(guān)系仍然是很清楚的，并不是對大鍋飯體制的回歸。

土地權(quán)屬關(guān)系的表達，也有一個變化。開始是分為集體所有權(quán)和農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)。現(xiàn)在實行“三權(quán)分置”，也就是把最初的承包經(jīng)營權(quán)，拆分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)。

實行土地的集體所有權(quán)，我覺得有兩個重大原因。一是社會主義意識形態(tài)和社會主義公有制的要求，二是實行農(nóng)業(yè)土地利用方向管控和資源保護的要求。在國外市場經(jīng)濟國家，土地通常是私有的，但是用途并不能隨便改變，國家要進行管控。在我國農(nóng)村，由于法治觀念仍然比較薄弱，如果是私有制，用途管控會很困難，實行集體所有制，會有助于土地用途的管制。

承包經(jīng)營權(quán)現(xiàn)在為什么分開了?在別的國家，土地通常只有一種屬性——土地就是來種莊稼的。美國、日本和歐洲都是這樣的。但是中國不太一樣，在這個用途之外，還有一個功能，這就是社會保障功能。因為，我國的農(nóng)民還沒有納入到整個社會保障體系中。尤其是40年前，30年前，農(nóng)民沒有養(yǎng)老保障，沒有失業(yè)保障?，F(xiàn)在，有2.8億農(nóng)民工到城里來就業(yè)，城里失業(yè)了，待不下去怎么辦?那就要回去的，回到農(nóng)村，靠著所承包的土地，可以維系最基本的生存需要，不至于造成貧民窟現(xiàn)象。我國沒有出現(xiàn)貧民窟，與這種土地制度安排，有很大的關(guān)系。

土地的這兩種屬性，原來都捆綁在一塊，體現(xiàn)在承包經(jīng)營權(quán)中。但是，隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求，就出現(xiàn)了矛盾。發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，尤其是平原地區(qū)，對土地流轉(zhuǎn)、擴大規(guī)模的要求，很突出。但是，進城務(wù)工的農(nóng)民，出于托底保障的需要，不愿意把承包經(jīng)營權(quán)整個轉(zhuǎn)讓出去?，F(xiàn)在，把承包經(jīng)營權(quán)，拆分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，就是分別對應(yīng)著兩種職能。承包權(quán)屬于村集體中的農(nóng)民成員，承擔(dān)著社會保障功能。承包權(quán)不準轉(zhuǎn)讓，不準抵押。農(nóng)民在保留承包權(quán)的前提下，可以把經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去。經(jīng)營權(quán)，就是土地的耕種權(quán)。經(jīng)營權(quán)在流轉(zhuǎn)了之后，具有承包權(quán)的農(nóng)民，是可以重新索要回來的。實際上，這種情況發(fā)生的概率很小，但是，進城務(wù)工的農(nóng)民，會有一種心理上的保障感。土地的承包期，也不斷延長。第一輪土地承包，從1983年前后開始，到1997年止，承包期為15年。第二輪土地承包，從1997年開始，土地承包期再延長30年不變。2017年十九大報告提出，保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長30年。我覺得，這是很正確和很有智慧的。其實，說永久不變，老百姓的心里是沒有數(shù)的，有不確定感。沒有任何事情，可以永久不變。有明確的期限，反而更容易讓農(nóng)民具有穩(wěn)定感。

第二，是市場制度改革，是放開市場。在以前的計劃經(jīng)濟條件下，政府對農(nóng)產(chǎn)品市場實行全面管控，實行的制度叫“統(tǒng)購統(tǒng)銷”。生產(chǎn)出來的農(nóng)產(chǎn)品，只能賣給國家，叫統(tǒng)一收購;消費者能夠購買什么，購買多少，也是由國家統(tǒng)一規(guī)定，實行糧票等票證制度，國家進行統(tǒng)一銷售(配給)。實行這種制度的基本原因，是短缺，是供不應(yīng)求。開發(fā)市場的改革，是漸進性的，開始是禁止，后來是默許，最后正式放開。這個過程很復(fù)雜，也分品種，有先后次序：先是瓜果蔬菜，然后是畜禽產(chǎn)品和水產(chǎn)品，然后是糧食，最后是棉花。在農(nóng)產(chǎn)品開放市場方面，1993年是個重要的時間節(jié)點。這一年，真正全面取消了糧票。由于時間關(guān)系，這個過程就不詳細講了。

農(nóng)產(chǎn)品市場的開放，是在整個國家經(jīng)濟體制變革的大背景下發(fā)生的。市場機制的地位，有一個長期的改革過程。1982年，黨的十二大提出了“計劃經(jīng)濟為主、市場經(jīng)濟為輔”;1984年，黨的十二屆三中全會的表述為“有計劃的商品經(jīng)濟”;1992年，鄧小平南巡講話提出提出：計劃經(jīng)濟不等于社會主義，資本主義也有計劃;市場經(jīng)濟不等于資本主義，社會主義也有市場。同年，黨的十四大明確提出，“經(jīng)濟體制改革的目標(biāo)是建立社會主義市場經(jīng)濟體制”;2012年黨的十八大和2017年黨的十九大，進一步明確了市場和政府兩個作用的地位和關(guān)系：“使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”。

從1992年正式確立市場經(jīng)濟體制，到2012年黨的十八大和2017年黨的十九大對市場和政府兩個作用的表述，牢固地確立了市場經(jīng)濟在我國的地位。實行好市場經(jīng)濟體制，包括文件、理念和實踐三個層面的問題。寫進文件，很不容易，尤其是改革開放初期，人們的觀念長期受計劃經(jīng)濟熏陶，對市場機制充滿了不信任，能夠?qū)懭胛募?，是?jīng)過了艱難的過程，極為不易。寫進文件之后，也并不意味著就真正進入了頭腦，成為堅定理念。而要真正落實到實踐中去，落實到各項具體的政策中去，更不容易。經(jīng)?？梢园l(fā)現(xiàn)這樣的情況，寫的是市場經(jīng)濟，講的是市場經(jīng)濟，而制定出的具體政策和規(guī)定，卻并不符合市場經(jīng)濟。根源，還是不相信市場機制在配置資源方面的有效作用。

為什么要相信市場?因為，市場機制的作用，就是反映消費者的需求，滿足消費者的需求。消費者的需求，是通過價格表現(xiàn)出來的。如果一種產(chǎn)品，消費者的需求很旺盛，甚至不可或缺，那么，其價格一定高企。如果一種產(chǎn)品，價格下降得很厲害，那么，其需求一定不強烈。前幾天我到海南，了解到一個情況：海南省種的橡膠，過去的幾年中，價格連續(xù)下降，現(xiàn)在已經(jīng)降低到原來的25%左右。農(nóng)民每畝地大概只能收入1千塊錢，除掉成本只有三五百塊錢。如此低的價格和收益，農(nóng)民是不愿意種的。但是，農(nóng)民還必須種，因為，上級部門說，橡膠是戰(zhàn)略物資，必須要保證。既然是重要戰(zhàn)略物資，那價格應(yīng)該高漲才對啊。既然價格連續(xù)降低，那就說明并不怎么重要，或者有很多的替代資源。我問為什么叫戰(zhàn)略物資?難道橡膠比大豆和糧食還重要?缺了不行?沒有人說得清楚。我猜想，可能是習(xí)慣的作用。以前的某個階段，計劃經(jīng)濟時期，橡膠被作為戰(zhàn)略物質(zhì)，或者某個領(lǐng)導(dǎo)這樣說過，就這么一直延續(xù)下來。外部條件已經(jīng)發(fā)生了很大的變化，而有關(guān)部門人員的觀念還停留在以前。類似的情況，也表現(xiàn)在一些人對待糧食問題的態(tài)度上。

對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)來說，市場配置資源的重大意義，更為突出。不同地區(qū)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資源條件不同，比較優(yōu)勢有很大的不同。如果讓市場充分發(fā)揮作用，那么，每種產(chǎn)品，都能夠在最適宜的地方，集中生產(chǎn)出來，就一定會形成產(chǎn)品的區(qū)域?qū)I(yè)化生產(chǎn)。一方面，會形成大量的地理標(biāo)志產(chǎn)品，另一方面，整個國家的資源配置達到最優(yōu)，以有限的資源，最大限度地滿足消費者的需求。例如，現(xiàn)在有很多地方，一個縣就一品，全縣90%以上土地就種一種產(chǎn)品或兩三種產(chǎn)品。例如，陜西洛川種的蘋果，陜西眉縣種的獼猴桃等。在計劃經(jīng)濟體制下，在計劃經(jīng)濟思維下，以糧為綱，就不可能實現(xiàn)這樣的區(qū)域優(yōu)勢布局和優(yōu)化的資源配置?，F(xiàn)在很多地方形成的特色產(chǎn)品區(qū)域化現(xiàn)象，大的背景，也正是在這幾年不特別強調(diào)以糧為綱了，各個地方都以各自最有比較優(yōu)勢的產(chǎn)品來進行配置資源，所形成的。因此，文件到位很重要;但如果理念不到位，光有文件，實踐也難到位。

這里還要提一下政府的作用。實際上，在上述的市場導(dǎo)向的改革過程中，如何發(fā)揮好政府的作用，也日益明確清晰。政府的作用，是中國特色社會主義的重要特征。更好發(fā)揮政府作用，就是讓政府去做那些靠市場解決不了，或者解決不好的問題。我后邊還要詳細說這一點。

第三，稅收與補貼政策。我國的農(nóng)業(yè)稅政策，歷史久遠。最早可追溯到公元前594年，春秋時期魯國實行的按畝征稅的田賦制度，叫初稅畝。它是承認土地私有合法化的開始。新中國成立后，1958年出臺的《農(nóng)業(yè)稅條例》，規(guī)定平均稅率為常年產(chǎn)量的15.5%。改革開放以后，尤其是在90年代末期，農(nóng)業(yè)稅費負擔(dān)日益沉重，農(nóng)民反映強烈。問題的主要根源，不僅僅是農(nóng)業(yè)稅本身的負擔(dān)，更重要的，是依附在農(nóng)業(yè)稅上的“三提五統(tǒng)”，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級提取的各種費用負擔(dān)。這些負擔(dān)，不透明，很混亂，難以控制。這時候，就開始研究農(nóng)業(yè)稅費改革問題，想搞出一個科學(xué)合理的農(nóng)業(yè)稅收政策。最后，研究來研究去，發(fā)現(xiàn)就根本找不到這樣一種政策。任何一種農(nóng)業(yè)稅政策，都是不合理的;最合理的政策，就是取消。這是提出取消農(nóng)業(yè)稅的一個重要背景。不過，取消農(nóng)業(yè)稅，涉及到向地方政府的轉(zhuǎn)移支付問題，因此，為了取消，需要先規(guī)范。最后，提出了農(nóng)業(yè)稅費改革方案：正稅稅率為7%;農(nóng)業(yè)稅附加稅為1.4%。這相當(dāng)于地租。2000年試點，2003年全面實行。2004年開始降減，2006年全面取消。我國的農(nóng)業(yè)稅制度，從初稅畝算起，在實行了2600年后，終于壽終正寢。

提出實行直接補貼的背景是加入WTO。當(dāng)時，針對發(fā)達國家成員的補貼問題，上級領(lǐng)導(dǎo)交來任務(wù)，讓我來牽頭研究直接補貼問題。開始，我還有些不以為然，認為現(xiàn)在農(nóng)業(yè)稅還那么多，還沒有取消，研究什么補貼?因為，補貼的作用恰好與稅收相反，而原理是一樣的：收農(nóng)業(yè)稅，就是因為你是農(nóng)民，從事農(nóng)業(yè)，就要向國家交稅;而補貼，則是因為你是農(nóng)民，從事農(nóng)業(yè)，國家給你發(fā)錢。當(dāng)然，我們還是做了認真的研究工作，并且提出了研究報告。在研究報告中，提出了建議：取消農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅;取消教育費附加和“五統(tǒng)籌”;取消村提留;按照脫鉤補貼方式，對農(nóng)民進行直接補貼等。研究報告得到了國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的重要批示，明確要求研究適合國情的直接補貼做法，結(jié)合農(nóng)村稅費改革、糧食購銷體制改革、以及各項扶持農(nóng)業(yè)的政策措施一并考慮，并指示財政部牽頭做些醞釀。那時是2001年。從2002年開始，開始進行種糧農(nóng)民直接補貼和農(nóng)作物良種補貼的試點。2004年，全面實行糧食直補、良種補貼和農(nóng)機具購置補貼政策。2006年，實行農(nóng)資綜合補貼。補貼數(shù)額最大，遠超其他補貼。2015年，實行“三補合一”試點(把農(nóng)作物良種補貼、種糧農(nóng)民直接補貼和農(nóng)資綜合補貼等三項補貼合并為一項)。2016年，全面實行“三補合一”。在“三補合一”試點時，我們的國家農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展研究院受財政部委托，進行了很好的調(diào)研工作，做出了重要貢獻。

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