農(nóng)村土地承包法修正案草案:農(nóng)民進(jìn)城后土地是否保留可細(xì)化

• 2018年10月29日 WangYu來源：中國防指網(wǎng) 870 53
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  榆木行業(yè)競爭形勢嚴(yán)峻，合理布局才能立于不敗，否則將被淘汰！

  區(qū)域產(chǎn)業(yè)規(guī)劃是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的核心內(nèi)容，是各級政府部門發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)的“路線圖”，對于區(qū)域發(fā)展規(guī)劃來說，就相當(dāng)于一張藍(lán)圖對一個(gè)建筑物的重要性，有了這張“藍(lán)圖”，區(qū)域才能在有規(guī)劃有計(jì)...

10月23日，十三屆全國人大常委會(huì)第六次會(huì)議分組審議了《農(nóng)村土地承包法修正案(草案)》二審稿。與會(huì)人員普遍認(rèn)為，此次修改對于貫徹落實(shí)黨中央重大決策部署，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，落實(shí)“三權(quán)分置”制度，保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久

農(nóng)村土地承包法修正案草案：農(nóng)民進(jìn)城后土地是否可以保留?

10月23日，十三屆全國人大常委會(huì)第六次會(huì)議分組審議了《農(nóng)村土地承包法修正案(草案)》二審稿。與會(huì)人員普遍認(rèn)為，此次修改對于貫徹落實(shí)黨中央重大決策部署，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，落實(shí)“三權(quán)分置”制度，保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變等具有重大意義。

農(nóng)民進(jìn)城后土地是否保留可細(xì)化

草案二審稿第二十七條規(guī)定了農(nóng)民進(jìn)城落戶后，可自行選擇是否保留土地承包經(jīng)營權(quán)。對于因進(jìn)城落戶喪失農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的，支持引導(dǎo)其按照國家有關(guān)規(guī)定轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)益。對于農(nóng)民進(jìn)城后的土地保留問題，與會(huì)人員發(fā)表了不同的見解。

那順孟和委員認(rèn)為，對于自愿放棄土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民，應(yīng)給予合理的補(bǔ)償?！昂芏噢r(nóng)民實(shí)際全家已經(jīng)進(jìn)城了，但是他們不愿意放棄承包地，因?yàn)檗r(nóng)村土地具有社會(huì)保障功能。二十七條可以改為，承包方全家遷入城鎮(zhèn)落戶，承包戶自愿并永久放棄承包地的，承包方可獲得與當(dāng)?shù)馗卣饔孟嗟鹊难a(bǔ)償，國家及地方政府給予相應(yīng)的補(bǔ)助?！?/p>

“土地資源是稀缺的，支持引導(dǎo)進(jìn)城后的農(nóng)民退出土地承包經(jīng)營權(quán)，能夠保證從事農(nóng)業(yè)一線工作的人員享有更多的土地資源?！比珖舜蟠碲w曉燕認(rèn)為。

馮忠華委員認(rèn)為草案二審稿第二十七條的規(guī)定可以作為在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的一個(gè)過渡措施?！皬拈L遠(yuǎn)看，城鎮(zhèn)化進(jìn)城的本質(zhì)就是調(diào)整人口就業(yè)結(jié)構(gòu)，減少從事第一產(chǎn)業(yè)的人口數(shù)量，增加從事第二第三產(chǎn)業(yè)的人口數(shù)量。相信隨著國家的社會(huì)保障制度不斷完善，進(jìn)城落戶的農(nóng)民會(huì)在城里得到應(yīng)有的社會(huì)保障，工作技能不斷強(qiáng)化，生活更加穩(wěn)定和諧，真正和城市融合到一起。這個(gè)時(shí)候如果他還在農(nóng)村享有土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地的使用權(quán)，可能會(huì)引發(fā)新的社會(huì)矛盾?！?/p>

個(gè)別調(diào)整承包地的情形需明確

草案第十條規(guī)定，承包期內(nèi)因特殊情形矛盾突出可以個(gè)別調(diào)整承包地，必須堅(jiān)持土地承包關(guān)系穩(wěn)定、不得打亂重分的原則，同時(shí)授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市制定地方性法規(guī)作出具體規(guī)定。

陳錫文委員認(rèn)為，農(nóng)村土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變的原則必須堅(jiān)決貫徹好?！啊蛱厥馇樾蚊芡怀觥?，沒有明確哪些情形，把允許個(gè)別農(nóng)民調(diào)地的標(biāo)準(zhǔn)模糊了，尺度放寬了。而現(xiàn)行土地承包法規(guī)定只有因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形，才允許個(gè)別調(diào)整?！敝挥修r(nóng)村土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變，才有可能推動(dòng)“三權(quán)分置”落到實(shí)處，既保護(hù)集體土地所有權(quán)，又保護(hù)農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)，同時(shí)讓土地的經(jīng)營權(quán)逐步流轉(zhuǎn)集中，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

“現(xiàn)行法律中有明確規(guī)定，新增人口調(diào)整土地的承包地有三個(gè)來源，一是集體經(jīng)濟(jì)組織預(yù)留的機(jī)動(dòng)地;二是新開墾的耕地;三是原承包戶依法自愿交回的耕地?！标愬a文委員補(bǔ)充道。

武維華副委員長贊同保留“授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市制定地方性法規(guī)作出具體規(guī)定”的內(nèi)容。他認(rèn)為，結(jié)合各地實(shí)情、因地制宜地制訂地方法規(guī)，既能解決當(dāng)?shù)氐膯栴}，又有利于探索新的改革措施。不同的地區(qū)情況差異較大，如在調(diào)研中，一些地方給土地承包總結(jié)了兩條經(jīng)驗(yàn)，“三到五年一小調(diào)，八到十年一大調(diào)”，得到了農(nóng)民群眾的擁護(hù)。農(nóng)村土地可以授權(quán)給地方作一些適時(shí)調(diào)整。

劉振偉委員認(rèn)為，一審稿提出的“個(gè)別適當(dāng)調(diào)整土地”，與“必須堅(jiān)持土地承包關(guān)系穩(wěn)定、不得打亂重分的原則”是連在一起的，不宜分開說。二輪土地承包到期后，確保絕大多數(shù)農(nóng)戶原有承包地繼續(xù)保持穩(wěn)定;對少數(shù)存在承包地因自然災(zāi)害毀損等特殊情形且群眾普遍要求調(diào)地的村組，屆時(shí)可按照大穩(wěn)定、小調(diào)整的原則，由農(nóng)民集體民主協(xié)商，并履行相關(guān)程序，可在個(gè)別農(nóng)戶間作適當(dāng)調(diào)整，但要依法依規(guī)從嚴(yán)掌握。

土地承包法修正案二審保護(hù)“新農(nóng)民”： 土地經(jīng)營權(quán)不得侵犯

土地經(jīng)營權(quán) 扣上“保險(xiǎn)鎖”

一邊是農(nóng)民紛紛進(jìn)城打工，一邊是看好農(nóng)業(yè)發(fā)展，希望進(jìn)行規(guī)?；?jīng)營的“新農(nóng)民”們。由此，土地在農(nóng)民和規(guī)?；慕?jīng)營者之間的流轉(zhuǎn)就不可避免。如何保護(hù)雙方的利益，厘清雙方的權(quán)力?

對土地的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的保護(hù)勢在必行。土地承包法修正案二審，為土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)扣上法律“保險(xiǎn)”，農(nóng)村“沉睡”資源的盤活也已不再遙遠(yuǎn)。 (編輯：陳潔)

導(dǎo)讀

二審稿在“三權(quán)分置”的細(xì)節(jié)上設(shè)置更為清楚，對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的保護(hù)更加明確和具體，對集體、農(nóng)戶和第三方的利益關(guān)系與權(quán)責(zé)劃分更加清晰。

農(nóng)村土地“三權(quán)分置”制度的建立，已經(jīng)到了自下而上，形成法律條文的階段。

9月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在對全國人大與全國政協(xié)的提案、議案與建議的回復(fù)表示，近年來，土地流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)水平明顯提高，農(nóng)戶承包地規(guī)范有序流轉(zhuǎn)的機(jī)制初步建立。

目前，根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部近期發(fā)布的消息，截至2017年底，全國土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積達(dá)到5.12億畝，流轉(zhuǎn)率37%，流轉(zhuǎn)合同簽訂率達(dá)到68.3%。其中，全國以入股形式流轉(zhuǎn)土地的達(dá)到0.3億畝，占流轉(zhuǎn)總面積的5.8%。流轉(zhuǎn)和部分流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶數(shù)也超過了7000萬戶，占比近30%。

同時(shí)，農(nóng)村承包地的確權(quán)登記頒證工作進(jìn)展順利，已為流轉(zhuǎn)工作打好基礎(chǔ)。截至2017年底，全國31個(gè)省(區(qū)、市)均開展了承包地確權(quán)工作，共涉及2747個(gè)縣級單位、3.3萬個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、54萬個(gè)行政村，承包地確權(quán)面積11.59億畝，占二輪家庭承包地(賬面)面積的80%以上;發(fā)放土地承包經(jīng)營權(quán)證1.06億份。

在政策探索和實(shí)際基礎(chǔ)基本到位的情況下，相關(guān)法律的跟進(jìn)和建設(shè)被認(rèn)為迫在眉睫，在2017年10月末初次審議后，2018年10月22日，農(nóng)村土地承包法修正案草案二次審議稿提請全國人大常委會(huì)審議。

21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道注意到，在保留了“三權(quán)分置”框架、承包地延期、允許調(diào)整承包地等與農(nóng)民利益更為密切的一審稿條文基礎(chǔ)上，二審稿在“三權(quán)分置”的細(xì)節(jié)上設(shè)置更為清楚，對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的保護(hù)更加明確和具體，對集體、農(nóng)戶和第三方的利益關(guān)系與權(quán)責(zé)劃分更加清晰。

從兩權(quán)分離到三權(quán)分置

什么是“三權(quán)分置”?

草案一審稿第六條規(guī)定，以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)，在流轉(zhuǎn)中分為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)。

其中，土地承包權(quán)是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法享有的承包土地的權(quán)利。土地經(jīng)營權(quán)是指一定期限內(nèi)占用承包地、自主組織生產(chǎn)耕作和處置產(chǎn)品，取得相應(yīng)收益的權(quán)利。

同時(shí)，草案一審稿第四十條還規(guī)定，承包方在一定期限內(nèi)將部分或者全部承包土地的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給第三方后，承包方與發(fā)包方的承包關(guān)系不變，承包方的土地承包權(quán)不變。

不過，草案一審后，有意見提出，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明晰“三權(quán)”的性質(zhì)和相互關(guān)系，以便于實(shí)際落實(shí)過程中的理解和操作。

對此，全國人大憲法法律委副主任委員胡可明在作草案修改情況匯報(bào)時(shí)介紹，全國人大憲法和法律委員會(huì)經(jīng)研究認(rèn)為，“三權(quán)分置”改革的核心問題是家庭承包的承包戶在經(jīng)營方式上發(fā)生轉(zhuǎn)變，即由農(nóng)戶自己經(jīng)營，轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ａ敉恋爻邪鼨?quán)，將承包地流轉(zhuǎn)給他人經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的分離，農(nóng)戶保留土地承包權(quán)。

據(jù)此，在一審稿基礎(chǔ)上，二審稿對“三權(quán)分置”作出了四大修改。

一是明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包土地后，享有土地承包經(jīng)營權(quán)，可以自己經(jīng)營，也可以保留土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營權(quán)，由他人經(jīng)營。

二是明確對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的保護(hù)，國家保護(hù)承包方依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，保護(hù)土地經(jīng)營權(quán)人的合法權(quán)益，任何組織和個(gè)人不得侵犯。

三是明確土地經(jīng)營權(quán)人的權(quán)利，土地經(jīng)營權(quán)人有權(quán)在合同約定的期限內(nèi)占有農(nóng)村土地，自主開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營并取得收益。

四是明確土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵，包括明確土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)原則、流轉(zhuǎn)價(jià)款、流轉(zhuǎn)合同等具體程序和要求。

而農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心研究員廖洪樂則告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者，草案二審稿的做法，實(shí)際上為承包地的“兩權(quán)分離”和“三權(quán)分置”設(shè)置了先后關(guān)系，即先有所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)的分離，在這一基礎(chǔ)上，才有所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分置。

廖洪樂指出，這么做的原因在于，在實(shí)際的土地流轉(zhuǎn)過程中，有部分地區(qū)存在村集體強(qiáng)制進(jìn)行經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象，尤其是在一些整村、整組土地流轉(zhuǎn)的地區(qū)，沒有征得農(nóng)戶同意，承包權(quán)遭到空置。因此，二審稿再次強(qiáng)調(diào)農(nóng)戶處置經(jīng)營權(quán)的自主性，本質(zhì)上是強(qiáng)化土地流轉(zhuǎn)的程序設(shè)置。

明確對經(jīng)營權(quán)的保護(hù)

此前，在解讀草案一審稿時(shí)，廖洪樂曾向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，此次農(nóng)村土地承包法修改的核心問題在于，從過去調(diào)節(jié)和規(guī)范集體與農(nóng)民二元關(guān)系的法律，變?yōu)檎{(diào)節(jié)集體、農(nóng)民和第三方經(jīng)營者之間關(guān)系的法律。

多位分析人士均向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者指出，在此次二審稿中，在維持對農(nóng)民利益保護(hù)的相關(guān)條文基礎(chǔ)上，草案的更改，更為明確地表達(dá)了對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的保護(hù)。

胡可明介紹，推進(jìn)“三權(quán)分置”改革，關(guān)鍵是要明確和保護(hù)經(jīng)營主體通過流轉(zhuǎn)合同取得的土地經(jīng)營權(quán)，保障其經(jīng)營預(yù)期。實(shí)踐中，不同經(jīng)營主體對土地經(jīng)營權(quán)登記頒證的需求存在差異，有的經(jīng)營者希望能通過登記的方式獲得長期穩(wěn)定的土地經(jīng)營權(quán)，而有的從事短期糧食種植的經(jīng)營者則認(rèn)為沒有必要辦理登記。

對此，二審稿增加規(guī)定，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限為五年以上的，當(dāng)事人可以向登記機(jī)構(gòu)申請土地經(jīng)營權(quán)登記。未經(jīng)登記，不得對抗善意第三人，此外，“實(shí)現(xiàn)擔(dān)保物權(quán)時(shí)，擔(dān)保物權(quán)人有權(quán)就土地經(jīng)營權(quán)優(yōu)先受償?！蓖瑫r(shí)，為避免承包方隨意解除合同，二審稿增加規(guī)定，承包方不得單方解除土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同，但受讓方有法定情形的除外。

對此，中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國祥指出，雖然一審稿中給出了土地承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)的定義，但對于土地經(jīng)營權(quán)的保障方法則不夠具體，二審稿通過明確土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵，以及對隨意解除土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同的限制等條文，既是進(jìn)一步強(qiáng)化了經(jīng)營權(quán)的合法地位，也擴(kuò)充了其具體的權(quán)益，更好地保障了相關(guān)經(jīng)營者的利益。

平衡生產(chǎn)經(jīng)營與社會(huì)保障性質(zhì)

一直以來，家庭承包被認(rèn)為既具有生產(chǎn)經(jīng)營性質(zhì)，也具有社會(huì)保障性質(zhì)，如何在此次土地承包法中實(shí)現(xiàn)兼顧，也成為關(guān)注的焦點(diǎn)。多位分析人士均向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，草案在這一方面還有部分細(xì)節(jié)可以斟酌。

以入股形勢流轉(zhuǎn)土地為例，李國祥指出，目前，多數(shù)地方的政策規(guī)定，以土地經(jīng)營權(quán)入股的農(nóng)民不需要承擔(dān)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，此類“入股”顯然不能用資本市場的股權(quán)來理解，因此需要在法律條文上專門解釋，目前來看，相關(guān)法律解釋還有待細(xì)化。

中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)特邀研究員姜斯棟向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，在當(dāng)前土地事實(shí)上仍有保障作用的背景下，草案規(guī)定農(nóng)民進(jìn)城不能強(qiáng)制奪回土地承包權(quán)，但“支持引導(dǎo)”農(nóng)民轉(zhuǎn)讓承包權(quán)的提法，到地方政府容易變成強(qiáng)制。從收到財(cái)產(chǎn)收入來說是實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民的權(quán)益，但農(nóng)民仍然是失地了，而這未必是農(nóng)民情愿的，因此“支持引導(dǎo)”應(yīng)改為“允許”。

另外，在用承包土地經(jīng)營權(quán)“融資擔(dān)?！鄙?，草案只做了原則性規(guī)定，“承包方可以用承包土地經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保?！苯箺澅硎?，盡管理論上允許用經(jīng)營權(quán)擔(dān)保，但到實(shí)際中難度還是很大。在土地仍具有保障作用的情況下，在農(nóng)民還不起貸款時(shí)，金融機(jī)構(gòu)輕易不敢收回抵押的土地，因此金融機(jī)構(gòu)就不愿意允許土地作為抵押物。

不過，從地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障專項(xiàng)資金、土地履約保證保險(xiǎn)制度等相應(yīng)保障農(nóng)戶與經(jīng)營者雙方權(quán)益的制度正在加速建立。

2016年，在成都市啟動(dòng)土地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)試點(diǎn)， 2017年的年參保面積約42萬畝，規(guī)模流轉(zhuǎn)50畝以上農(nóng)戶的投保率約14.5%。這一保險(xiǎn)旨在發(fā)生土地流轉(zhuǎn)失約行為時(shí)，對承包方農(nóng)戶進(jìn)行賠付補(bǔ)償。

但廖洪樂也指出，在農(nóng)村社會(huì)保障體系日漸成熟的背景下，家庭承包的社會(huì)保障作用正在逐漸減弱，法律條文的設(shè)置應(yīng)當(dāng)更多地考慮如何保障和凸顯其市場作用。

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