多地又現(xiàn)“打車難” 網(wǎng)約車如何平衡監(jiān)管與市場需求

• 2018年8月13日 GuoMeng來源：檢察日報(bào) 環(huán)球網(wǎng) 245 8
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  2018-2023年中國網(wǎng)約車行業(yè)競爭格局分析與投資風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測報(bào)告

  網(wǎng)約車是網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車的簡稱，是以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為依托構(gòu)建服務(wù)平臺，整合供需信息，使用符合條件的車輛和駕駛員，提供非巡游的預(yù)約出租汽車服務(wù)的經(jīng)營活動(dòng)。傳統(tǒng)出租汽車重新定義為巡游出租汽車...

在網(wǎng)約車發(fā)展過程中，如何平衡監(jiān)管與市場需求，引起各方關(guān)注與思考。

多地又現(xiàn)“打車難” 網(wǎng)約車如何平衡監(jiān)管與市場需求

據(jù)新華社報(bào)道，自2016年七部委聯(lián)合發(fā)布《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》以來，全國已有200多個(gè)城市陸續(xù)出臺網(wǎng)約車管理實(shí)施細(xì)則。隨著規(guī)則細(xì)化，執(zhí)法趨于嚴(yán)格，一些城市打車難、約車難現(xiàn)象重新出現(xiàn)。在網(wǎng)約車發(fā)展過程中，如何平衡監(jiān)管與市場需求，引起各方關(guān)注與思考。

多地又現(xiàn)“打車難”

幾天前從青島乘坐高鐵來北京旅游的小周，發(fā)現(xiàn)她再也不能像以前那樣在高鐵上就提前用網(wǎng)約車應(yīng)用程序約到車，她被提示前面有近200人等候，出站后又發(fā)現(xiàn)等出租車的隊(duì)伍排起長龍，半天不動(dòng)。小周也許不知道，她的經(jīng)歷正是當(dāng)前打車難的一個(gè)反映。

近期以來，多地都開始嚴(yán)格執(zhí)行網(wǎng)約車管理細(xì)則，加大了對非法運(yùn)營車輛的查處力度。在北京，《北京市查處非法客運(yùn)若干規(guī)定》正式生效后，非法進(jìn)行網(wǎng)約車運(yùn)營的組織和個(gè)人，將受到罰款、扣留駕駛證和車輛，并將違法行為主體納入信用信息系統(tǒng)等處罰。在山東省濟(jì)南市，網(wǎng)約車管理細(xì)則要求網(wǎng)約車主必須滿足平臺、車及人“三證齊全”才能接單，而且加大了對人流量密集區(qū)域非法運(yùn)營車輛的檢查，將根據(jù)違法情節(jié)和次數(shù)對非法運(yùn)營駕駛員處于5000到3萬元罰款。

隨著管理趨嚴(yán)、處罰力度加大，不少之前打“擦邊球”或者沒有運(yùn)營資格的網(wǎng)約車主陸續(xù)退出網(wǎng)約車行業(yè)。這在客觀上使得網(wǎng)約車數(shù)量大幅下降，由此也使得打車難現(xiàn)象增加。雖然監(jiān)管是為了維護(hù)市場秩序、保證乘車安全，但打車難以及加價(jià)接單等增加了乘客的成本，引起部分市民不滿。

創(chuàng)新監(jiān)管是考驗(yàn)

從目前多地出臺的網(wǎng)約車管理細(xì)則看，不少地方都在《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》的基礎(chǔ)上，結(jié)合本地實(shí)際情況，做了諸多細(xì)化，同時(shí)也增加了不少規(guī)定。有些規(guī)定從推出開始，就受到市場質(zhì)疑，其中最受爭議的是要求司機(jī)擁有本地戶口本地車、對運(yùn)營車輛規(guī)格進(jìn)行規(guī)定，此外，還有些地方要求網(wǎng)約車車輛性質(zhì)改為運(yùn)營、對司機(jī)進(jìn)行內(nèi)容復(fù)雜的考試等。

中央黨校副教授張效羽指出，網(wǎng)約車的一個(gè)特點(diǎn)就是用低成本實(shí)現(xiàn)更大規(guī)模的服務(wù)。設(shè)置過高的、繁瑣的市場門檻，人為地抬高成本，實(shí)際上是在扼殺創(chuàng)新。因此他認(rèn)為，對網(wǎng)約車業(yè)態(tài)應(yīng)進(jìn)行進(jìn)一步的監(jiān)管創(chuàng)新，更積極擁抱市場和民意。也有專家認(rèn)為，對網(wǎng)約車這種新興經(jīng)濟(jì)形態(tài)不能簡單以出租車邏輯來管理，照搬出租車管理規(guī)定。這對于監(jiān)管者來說，是很大的考驗(yàn)。

《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》對規(guī)范網(wǎng)約車發(fā)展、保障乘客安全等具有非常重要的意義。但對于快速發(fā)展的網(wǎng)約車，其中一些問題如用戶信息泄露、大數(shù)據(jù)殺熟、乘客投訴難等，還需要相關(guān)部門在發(fā)展中進(jìn)一步創(chuàng)新監(jiān)管來推動(dòng)解決，而不能僅靠一部法規(guī)來包打天下。

中國政法大學(xué)傳播法研究中心副主任朱巍認(rèn)為，更好地平衡管控和更好地提供服務(wù)是一個(gè)問題的兩個(gè)方面。監(jiān)管部門需要給網(wǎng)約車一個(gè)過渡窗口期，管理不能太急。同時(shí)也要推動(dòng)出租車和網(wǎng)約車的融合，在新興產(chǎn)業(yè)和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)之間形成良性競爭新局面。

規(guī)范發(fā)展是正道

“野蠻生長”的網(wǎng)約車必然要走上規(guī)范發(fā)展之路。未來，網(wǎng)約車將是城市公共出行必不可缺的工具，因此，相關(guān)部門、網(wǎng)約車平臺需要從大局著眼，更好地引導(dǎo)行業(yè)規(guī)范發(fā)展。

日前，交通運(yùn)輸新業(yè)態(tài)協(xié)同監(jiān)管部際聯(lián)席會(huì)議第一次全體會(huì)議指出，交通新業(yè)態(tài)的監(jiān)管將堅(jiān)持包容審慎的監(jiān)管理念，“既制定規(guī)則、當(dāng)好裁判，維護(hù)好市場秩序，又積極鼓勵(lì)創(chuàng)新，培育發(fā)展新動(dòng)能”。同時(shí)，“堅(jiān)持安全穩(wěn)定的監(jiān)管底線，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管控，堅(jiān)決遏制安全生產(chǎn)事故發(fā)生”。

“約車難背后的本質(zhì)還是新經(jīng)濟(jì)和傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)的沖突，更深層次涉及公共治理體系問題。如何避免政策制定過于任性和隨意，如何避免征求第三方和公眾的意見走過場，是公共政策制定科學(xué)化、民主化面臨的挑戰(zhàn)。”清華大學(xué)公共管理學(xué)院院長薛瀾認(rèn)為，監(jiān)管部門需要更多地聽取社會(huì)和公眾的聲音，對監(jiān)管政策對行業(yè)發(fā)展的影響進(jìn)行客觀評估和深入論證。

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多地細(xì)則規(guī)定面臨“挑戰(zhàn)”

交通運(yùn)輸部副部長劉小明曾明確表示，中小城市“由于其公共交通服務(wù)保障的能力客觀上講比較薄弱，網(wǎng)約車規(guī)模上可能會(huì)比特大城市、大城市要放得更寬一些”。

然而，各地落地出臺的網(wǎng)約車細(xì)則卻有寬有嚴(yán)，除了對車輛本身的軸距、排量、里程及年限等進(jìn)行規(guī)定外，有些地區(qū)把司機(jī)的戶籍也列作準(zhǔn)入門檻。近日，廣東省佛山市的一則公告引發(fā)了不少關(guān)注。

2018年7月17日，廣東省佛山市交通運(yùn)輸局發(fā)布公告稱，從2018年11月1日起，所有申請從事經(jīng)營網(wǎng)約車的個(gè)人或單位，均須依照修訂后的《佛山網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)暫行辦法》中對網(wǎng)約車的車輛標(biāo)準(zhǔn)和條件，使用新能源車輛。

“盡管目前我國網(wǎng)約車市場整體是向上向好的，但是不同地方網(wǎng)約車的準(zhǔn)入門檻導(dǎo)致有些地方網(wǎng)約車發(fā)展生態(tài)良好，有些地方則較為艱難。在某種程度上，政策作為輔助條件決定了網(wǎng)約車的發(fā)展環(huán)境?！敝袊ù髮W(xué)公司法與投資保護(hù)研究所副所長王軍認(rèn)為，問題的根源不在于當(dāng)前的嚴(yán)格執(zhí)法，而在于過于嚴(yán)苛的網(wǎng)約車實(shí)施細(xì)則本身，在于有些地方的監(jiān)管思路偏離了網(wǎng)約車所體現(xiàn)的共享經(jīng)濟(jì)本質(zhì)與特性，即便捷、共享出行。

北京大學(xué)市場與網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)研究中心研究員陳永偉認(rèn)為，政府實(shí)施監(jiān)管過程中，用法律來維護(hù)乘客安全、保護(hù)信息安全、促進(jìn)網(wǎng)約車平臺之間的良性競爭是非常有必要的?！安贿^，監(jiān)管的目的應(yīng)該以改善網(wǎng)約車服務(wù)質(zhì)量、改善人們的出行條件為目的。如果為了維護(hù)秩序而過度收緊政策，則可能會(huì)得不償失?！蓖踯娬f。

“我們對全國活躍司機(jī)和車輛數(shù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，包括滴滴、首汽、神州、易到、曹操五家網(wǎng)約車平臺企業(yè)，按照活躍司機(jī)規(guī)模計(jì)算，網(wǎng)約車運(yùn)輸證、駕駛員證合規(guī)率均不高?？傮w來看，相當(dāng)一部分網(wǎng)約車司機(jī)都是不合規(guī)的。”某共享經(jīng)濟(jì)研究團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)人告訴記者。

記者了解到，在多數(shù)不合規(guī)的網(wǎng)約車司機(jī)中，也有專職司機(jī)和兼職司機(jī)之分。據(jù)中國新就業(yè)形態(tài)數(shù)據(jù)中心2017、2018年連續(xù)兩年發(fā)布的報(bào)告顯示，2016-2017年，滴滴平臺就業(yè)情況統(tǒng)計(jì)如下：19%來自于去產(chǎn)能行業(yè)，8%來自復(fù)員、轉(zhuǎn)業(yè)軍人，6%來自失業(yè)人員，7%來自零就業(yè)家庭。2017年6月至2018年6月，共有3066萬車主和司機(jī)在滴滴平臺獲得收入，其中大部分為工作時(shí)間較短的兼職人員，整體平均月收入為1979元。

國家市場監(jiān)督管理總局網(wǎng)監(jiān)司副司長韋犁認(rèn)為，網(wǎng)約車監(jiān)管在聚焦出行安全的同時(shí)，也應(yīng)重視立法和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系，立法應(yīng)當(dāng)促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

對“堅(jiān)持優(yōu)先發(fā)展公共交通、適度發(fā)展出租汽車，統(tǒng)籌發(fā)展巡游車和網(wǎng)約車”等涉及出行方式選擇的有關(guān)規(guī)定，中國政法大學(xué)傳播法研究中心副主任朱巍表示，雖然交通優(yōu)先一直有一個(gè)基本觀點(diǎn)是以公共交通出行為主，但應(yīng)當(dāng)是基于尊重消費(fèi)者權(quán)益基礎(chǔ)上作出的，不應(yīng)當(dāng)強(qiáng)迫其選擇公交、地鐵等公共交通出行方式。

清華大學(xué)公共管理學(xué)院院長薛瀾認(rèn)為，監(jiān)管部門需要更多地聽取社會(huì)和公眾的聲音，對現(xiàn)有監(jiān)管政策對行業(yè)發(fā)展的影響進(jìn)行客觀地評估和深入論證?！氨O(jiān)管政策背后的本質(zhì)還是新經(jīng)濟(jì)和傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)的沖突，更深層次涉及公共治理體系問題，如何避免政策制定過于任性和隨意，如何避免征求第三方和公眾的意見走過場，是公共政策制定科學(xué)化、民主化面臨的挑戰(zhàn)”。

據(jù)該共享經(jīng)濟(jì)研究團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)人介紹，他們在實(shí)際調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，很多政策文件規(guī)定的合規(guī)模式并不一定是實(shí)際操作中的合規(guī)模式?！氨热?，有128個(gè)城市將合規(guī)職能不同程度下放到區(qū)縣一級，有48個(gè)城市要求必須通過網(wǎng)約車平臺代為辦理運(yùn)輸證。對地級政府而言，這兩種方式有利于減少合規(guī)壓力和降低合規(guī)成本”。

創(chuàng)新監(jiān)管滿足公眾需要

對于地方政府而言，對新業(yè)態(tài)進(jìn)行審慎監(jiān)管與鼓勵(lì)創(chuàng)新，指向是相通的，那就是擁抱市場、民意和進(jìn)步。

7月4日，在浙江省杭州市行政服務(wù)中心交通運(yùn)輸局窗口，一位前來辦理客運(yùn)出租汽車駕駛員證的市民袁先生有條不紊地整理著自己攜帶的身份證、駕駛證等相關(guān)證件，“我之前已經(jīng)拿到出租車駕駛員從業(yè)資格證了，現(xiàn)在也想開網(wǎng)約車，過來申請下?！痹壬d奮地表示。

從今年5月1日起，杭州市在全國首家推出巡游出租車和網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車從業(yè)人員“兩證合一”。據(jù)悉，整個(gè)杭州地區(qū)(包括區(qū)縣市)的市交通運(yùn)輸局窗口從5月15日就已開始全面辦理客運(yùn)出租汽車駕駛員證(即巡游和網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車“兩證合一”從業(yè)資格證)。截至7月初，杭州市范圍內(nèi)已獲得“兩證合一”從業(yè)資格的有7.8萬人，已獲得頒發(fā)“兩證合一”從業(yè)資格證的人員已超過2700人。

記者了解到，通過浙江省運(yùn)政服務(wù)大廳出租車從業(yè)資格證網(wǎng)上注冊系統(tǒng)，出租車企業(yè)和駕駛員上崗、待崗、換證、換車都可在網(wǎng)上直接發(fā)起申請。

“我們先后到杭州等地進(jìn)行調(diào)查研究，借鑒了他們在網(wǎng)約車規(guī)定制定中的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)邀請第三方風(fēng)險(xiǎn)評估公司進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估，對于新政策出臺以后有可能引發(fā)的一些社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)提前做了研判和具體預(yù)案。”安徽省蕪湖市交通運(yùn)輸局局長徐曉明告訴記者。

據(jù)悉，2017年7月，蕪湖市《網(wǎng)約車經(jīng)營服務(wù)管理實(shí)施細(xì)則》發(fā)布實(shí)施。根據(jù)實(shí)施效果，蕪湖市有關(guān)部門對細(xì)則相關(guān)條款進(jìn)行了修訂。

“按照國務(wù)院《關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》，對網(wǎng)約車實(shí)施要求進(jìn)行公平競爭審查，取消了沒有上位法依據(jù)的限制性條款，避免了因舊辦法管制新業(yè)態(tài)的情況。”徐曉明表示，在主動(dòng)對實(shí)施細(xì)則進(jìn)行合規(guī)性審查的基礎(chǔ)上，修訂細(xì)則，從平臺、車輛、司機(jī)等維度全方位降低準(zhǔn)入門檻。

據(jù)徐曉明介紹，修訂后的新細(xì)則不再要求車輛為蕪湖市區(qū)注冊登記，改為蕪湖市牌照;將車輛要求從三年放寬為五年;降低車輛軸距和排量要求;取消了網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車駕駛員證六年有效期規(guī)定;取消了車輛和人員許可關(guān)聯(lián)，實(shí)行車輛、人員、平臺分類取證，營運(yùn)時(shí)要三證合一等。

檢驗(yàn)一個(gè)公共政策是否成熟的標(biāo)準(zhǔn)，在于其是否符合公共利益。有些地方政府已經(jīng)意識到，已經(jīng)制定的網(wǎng)約車細(xì)則可能只是“暫行辦法”，評估與修正勢在必行。

泉州交通委2017年9月同樣對《關(guān)于印發(fā)調(diào)整完善泉州市網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理實(shí)施細(xì)則的通知》作出調(diào)整，除了降低對原有細(xì)則中要求的車輛準(zhǔn)入等門檻外，還對網(wǎng)約車的衛(wèi)星定位裝置、平臺線上服務(wù)能力認(rèn)定、車輛保險(xiǎn)、二手車進(jìn)入網(wǎng)約車行業(yè)等降低了要求。

有媒體發(fā)現(xiàn)，蘭州政府網(wǎng)站上的網(wǎng)約車細(xì)則文件于2017年9月前后進(jìn)行修改，原先的車輛軸距、不得接入多平臺等要求被刪除，車輛價(jià)格的要求也從14萬元以上調(diào)整為不低于本市主流巡游出租車價(jià)格1.5倍。蘭州交通部門相關(guān)負(fù)責(zé)人在接受媒體采訪時(shí)曾表示，不單是蘭州的細(xì)則在調(diào)整，其他城市也在根據(jù)網(wǎng)約車的實(shí)際運(yùn)行情況作出相關(guān)修改，蘭州未來也不排除繼續(xù)進(jìn)行修改的可能。

“令人欣慰的是我國地方政府的創(chuàng)新層出不窮，往往是推動(dòng)改革發(fā)展的動(dòng)力。有些地區(qū)在網(wǎng)約車規(guī)定制定方面的做法，其本質(zhì)是公共管理中所提倡的適應(yīng)性治理，在新經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，先給行業(yè)發(fā)展提供較大的空間，根據(jù)發(fā)展情況再逐步調(diào)整相關(guān)政策，從而使公眾的利益最大化?！毖懻f。

“政府監(jiān)管部門應(yīng)秉持鼓勵(lì)創(chuàng)新、審慎包容原則，按照分類監(jiān)管的思路，在準(zhǔn)確認(rèn)識網(wǎng)約車新業(yè)態(tài)發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，制定符合新業(yè)態(tài)發(fā)展需要的監(jiān)管政策。”朱巍建議，可以嘗試建立多方治理的監(jiān)管機(jī)制，成立由政府部門主導(dǎo)、平臺企業(yè)、社會(huì)機(jī)構(gòu)和公眾共同參與，具有第三方監(jiān)督性質(zhì)的網(wǎng)約車多方治理委員會(huì)或相關(guān)職能機(jī)構(gòu)。對于一些涉及公共利益的社會(huì)公共事件，可以在多方治理委員會(huì)框架下探討。

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