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我國傳媒業(yè)的規(guī)制改革與競爭分析
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http://www.china-zesir.com 發(fā)稿日期:2008-8-29
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如何在規(guī)制與競爭過程中協(xié)調(diào)公平與效率的關(guān)系，是傳媒產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制改革必須面對的一對基本矛盾。本文借鑒西方國家傳媒產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制改革的經(jīng)驗，并結(jié)合我國的實際，提出傳媒產(chǎn)業(yè)的政府規(guī)制改革應(yīng)走松緊結(jié)合的道路，即放松規(guī)制與重建規(guī)制并重，在總體放松規(guī)制的前提下，局部重建規(guī)制。
傳媒作為一種社會公共資源，既有社會文化屬性，也有經(jīng)濟屬性。正因為如此，在傳媒產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制實踐中，公共利益是政府規(guī)制的理論原點，傳媒資源的配置效率也是政府規(guī)制者追求的目標(biāo)。公平與效率引發(fā)了規(guī)制改革過程中政府規(guī)制行為與市場競爭的關(guān)系問題，政府規(guī)制既要顧及公平，又要充分發(fā)揮市場競爭在傳媒資源配置中的作用。公平是否會導(dǎo)致規(guī)制的成本增加和效率損失，如何在規(guī)制與競爭過程中協(xié)調(diào)公平與效率的關(guān)系，成為傳媒產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制改革過程中必須面對的一對基本矛盾。一、傳統(tǒng)規(guī)制理論困境
研究表明，對傳媒產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政府規(guī)制由于追求公平性使得規(guī)制行為復(fù)雜性增強成為一種必然趨勢。正如一開始美國聯(lián)邦通訊委員會(Fcc)僅是為了保證廣播電視頻率資源在商業(yè)化中為公共利益服務(wù)的規(guī)制，到了現(xiàn)在卻演變成一大冊厚厚的法律規(guī)章制度和判例說明。這其中既有經(jīng)濟和技術(shù)不斷復(fù)雜演化的因素，也是規(guī)制體制不斷復(fù)雜化的結(jié)果。
對政府規(guī)制演變的過程研究發(fā)現(xiàn)，規(guī)制復(fù)雜性的不斷增強是基于規(guī)制的平等問題，官僚的自身利益以及市場對規(guī)制的反應(yīng)。正是它們之間的相互作用，使得規(guī)制復(fù)雜性的不斷增加不可避免。
西方主要資本主義國家的歷史經(jīng)驗表明，即使成熟的市場經(jīng)濟也不能自動免除“規(guī)制自我擴張的邏輯”。物極必反，過多的政府規(guī)制直接干預(yù)市場進入和企業(yè)定價，不能不阻礙市場機制正常發(fā)揮資源配置的作用,抑制企業(yè)家的創(chuàng)新精神，助長官僚主義和各種專家行為不良的道德風(fēng)險。傳統(tǒng)的政府規(guī)制最終因為規(guī)制成本急劇上升、規(guī)制效率不斷下降、被規(guī)制產(chǎn)業(yè)競爭力不斷喪失而陷入規(guī)制失靈的困境。20世紀(jì)70年代以后，規(guī)制失靈的種種弊病逐步被各國政府所認識。為克服規(guī)制失敗，各國都進行了不同程度的規(guī)制改革。這場規(guī)制改革的目的在于維護自由競爭，提高政府規(guī)制效率及適應(yīng)變化的能力。放松規(guī)制成為這場規(guī)制改革的主旋律，西方發(fā)達國家大量削減政府規(guī)制，以市場化競爭與民營化方式代替政府規(guī)制的“繁文縟節(jié)”。
在此影響下，從1970年開始，美國廣播電視媒體的規(guī)制機構(gòu)聯(lián)邦通訊委員會（Fcc）開始以“市場”為根據(jù)，對公共利益標(biāo)準(zhǔn)作重新解釋。認為只有在市場確實無法保護公共利益時，才有必要進行規(guī)制。曾任聯(lián)邦通訊委員會主席的Mark Fowler清晰地表達了他打算采取市場化的廣播規(guī)制的想法：簡單地說，我堅定地認為我們正處于終結(jié)公共信托模型下的廣播規(guī)制的時刻。無論你將其稱為“父愛主義”也好，還是“保姆主義”也罷，如此專制的“老大哥”，是應(yīng)該終了了。我信奉的是市場化的規(guī)制進路……在這條即將到來的進路中，委員會應(yīng)該盡可能尊重廣播公司關(guān)于怎樣才能更好地吸引聽眾的判斷，因為這是以公共利益為依歸的①。
二、規(guī)制改革：放松規(guī)制，開展有效競爭
作為公共利益的保障，西方國家在政府規(guī)制中一直堅持傳媒的多元化，反對傳媒業(yè)過度集中壟斷，但是從20世紀(jì)80年代以來，由于數(shù)字通訊新技術(shù)的廣泛應(yīng)用，全球化浪潮的影響，西方傳媒集團開始走向全球化資源配置和經(jīng)營。為提升核心競爭力，傳媒業(yè)壟斷不再象以往那樣難以被接受，各國原來堅持的公共傳播政策和對媒體市場化、壟斷化的限制政策產(chǎn)生轉(zhuǎn)向，即改為采取更適合市場需求、鼓勵傳媒兼并兼營和商業(yè)化運作的新政策，于是在傳媒業(yè)規(guī)制改革中出現(xiàn)了放松規(guī)制的趨勢。
放松規(guī)制是20世紀(jì)80年代以來多數(shù)市場經(jīng)濟國家對傳媒產(chǎn)業(yè)改革的潮流，至今已取得了較為明顯的成果。放松規(guī)制有兩層含義：一是完全撤銷對被規(guī)制產(chǎn)業(yè)的各種價格、投資、服務(wù)等方面的限制，使企業(yè)處于完全自由的競爭狀態(tài)。二是有些方面的限制性規(guī)定被取消，而有些則繼續(xù)保留；或者將原來較為嚴(yán)格、繁瑣、苛刻的規(guī)則條款變得較為開明、寬松，如在進入規(guī)制中，由原來的審批制改為備案制②。
全球性的放松傳媒產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制浪潮，以美國為主要代表。1996年美國國會大幅度修改了1934年的《電信法》，其主要內(nèi)容：一是打破傳媒間壁壘，允許不同傳媒市場的相互滲透。二是放寬對電視公司擁有電視臺數(shù)量和電視覆蓋率的規(guī)定。原來規(guī)定一家電視公司擁有的電視臺數(shù)量不得超過12個，從1996年開始，沒有了數(shù)量限制。原來規(guī)定一家電視公司覆蓋率由最多的25%增至35%。三是放寬傳媒所有制的限制，推動電信產(chǎn)業(yè)和傳媒產(chǎn)業(yè)的整合重組，“拆除了通信領(lǐng)域中的柏林墻”，從而引發(fā)國際傳媒產(chǎn)業(yè)集團與電信集團的新一輪兼并收購熱潮。四是改革了執(zhí)照更新程序，幾乎取消了審核程序，變成自動更換。而且電視臺和電臺的執(zhí)照年限也由原來的3年、5年，延長到8年。以上這些措施的最終目的是鼓勵或允許超大型、跨傳媒、跨所有制的傳媒集團出現(xiàn)，以增強本國傳媒業(yè)的整體競爭力③。
放松規(guī)制的結(jié)果使得20世紀(jì)90年代全球傳播業(yè)最令人矚目的現(xiàn)象是傳媒合并而產(chǎn)生了龐大的傳媒帝國。根據(jù)美國證券數(shù)據(jù)公司的一項最新統(tǒng)計，傳媒業(yè)和電信業(yè)與銀行業(yè)一道，成為當(dāng)今美國兼并收購最盛的行業(yè)。傳媒集團的不斷并購導(dǎo)致美國傳媒巨頭的市場競爭力不斷提升，市場份額不斷擴大。
放松規(guī)制改革在西方各國已經(jīng)取得明顯效果，表現(xiàn)為政府規(guī)制成本的上升勢頭得到遏制，規(guī)制改革的間接效益也明顯增加。1970～1990年期間，由于放松了規(guī)制，美國有線電視業(yè)增加了4～13億美元的消費者剩余，這等于增加了同等數(shù)額的社會凈福利。
三、規(guī)制與競爭：
中國傳媒產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制改革的主題
改革開放以來，我國政府對傳媒產(chǎn)業(yè)屬性的認識逐漸深化，并自2003年以來提出推行文化體制改革，大力發(fā)展以傳媒產(chǎn)業(yè)為核心的文化產(chǎn)業(yè)。這個認識過程伴隨著政府規(guī)制不斷改革，不斷放松，傳媒產(chǎn)業(yè)從無到有，從小到大，到2007年中國傳媒產(chǎn)業(yè)的總產(chǎn)值約為4811億元④。
我國對傳媒產(chǎn)業(yè)放松規(guī)制的背景與性質(zhì)，與發(fā)達國家有著較大的不同。它并不主要表現(xiàn)為放開準(zhǔn)入條件，如果以此標(biāo)準(zhǔn)來衡量，中國傳媒產(chǎn)業(yè)還遠遠沒有放松規(guī)制，近年來甚至還有愈來愈緊的趨勢。正確處理規(guī)制和競爭是傳媒產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制改革中的主題。30年來我國傳媒產(chǎn)業(yè)的規(guī)制改革重點表現(xiàn)在促進市場競爭，培育市場主體，重建市場規(guī)制幾個方面：
1.放松規(guī)制是我國傳媒產(chǎn)業(yè)化、市場化改革的延續(xù)
我國傳媒產(chǎn)業(yè)放松規(guī)制的對象并不是如一般理論和國際經(jīng)驗所言的政府規(guī)制，而是指新中國成立以來沿襲的政府對傳媒的計劃管理和行政控制。放松規(guī)制對于中國傳媒業(yè)來說，“首先體現(xiàn)在對傳統(tǒng)的計劃管制體制的改革，是在徹底檢討現(xiàn)有各種矛盾、問題和弊端的基礎(chǔ)上，全面改革計劃經(jīng)濟時代延續(xù)下來的所有不合理的計劃管制制度和政策，特別是要放松乃至取消有悖于市場經(jīng)濟規(guī)律的計劃管制措施⑤�！彼^放松政府規(guī)制，實質(zhì)上乃是20多年來我國傳媒產(chǎn)業(yè)化、市場化改革進程的自然延續(xù)。
我國傳媒市場總體上發(fā)育不健全，傳媒并沒有體會到真正意義的“市場缺陷”。政府對傳媒的計劃管制本質(zhì)上也不是克服市場缺陷的安排，而是計劃經(jīng)濟管理的產(chǎn)物。因此，政府作為改革的推動者首先要培育市場，創(chuàng)造市場競爭機制，放松與計劃經(jīng)濟體制有關(guān)的各種管制。
在這樣一個戰(zhàn)略框架之下，傳媒產(chǎn)業(yè)的放松規(guī)制改革才有其真正意義：即在政府規(guī)制改革過程中，把促進市場競爭，充分發(fā)揮競爭機制在合理配置稀缺資源方面的重要作用作為檢討、修改、調(diào)整、補充和創(chuàng)新有關(guān)規(guī)制制度的指導(dǎo)思想。具體來說，即把引入競爭機制，推進市場化、產(chǎn)業(yè)化改革，作為放松傳媒產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制的基礎(chǔ)。
為此，對于我國傳媒中可以引入競爭機制的部分產(chǎn)業(yè)，如行業(yè)報、專業(yè)期刊、電視劇生產(chǎn)和普通出版社出版業(yè)務(wù)等，應(yīng)當(dāng)堅決放松乃至取消阻礙有效競爭的規(guī)制措施；對目前階段暫無必要和可能全面引入競爭機制的產(chǎn)業(yè)，應(yīng)當(dāng)通過部分規(guī)制措施的創(chuàng)新，盡可能在這些產(chǎn)業(yè)的某些局部環(huán)節(jié)上（如制播分離、內(nèi)容的生產(chǎn)與流通等）引入競爭機制。其目的是在于找到政府規(guī)制與市場競爭的最優(yōu)組合，在規(guī)制產(chǎn)業(yè)中最大限度發(fā)揮競爭機制的作用。
2.放松規(guī)制與培育市場競爭主體相結(jié)合
目前我國傳媒產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的低效率，有政府規(guī)制或是缺乏競爭的因素，但在相當(dāng)大程度上，還是源于傳媒產(chǎn)業(yè)內(nèi)部企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革、法人治理結(jié)構(gòu)改革的尚未完成。因此，從改善有關(guān)產(chǎn)業(yè)資源配置效率的角度來說，放松規(guī)制并不是唯一的途徑，而只是一項重要措施罷了。所以我們在放松規(guī)制的同時，更要注意培育傳媒市場的微觀競爭主體，二者相輔相成，缺一不可。
目前我國幾乎所有的主流傳媒如報刊、廣播電臺、電視臺都為一家或少數(shù)幾家國有壟斷事業(yè)單位所控制，其中大部分還處于政事、政企不分的所謂“行政性市場壟斷”的狀態(tài)。大多數(shù)傳媒的資源配置格局按照行政區(qū)劃設(shè)置，可以說是政府一手安排的結(jié)果。
傳媒產(chǎn)業(yè)的放松規(guī)制，其實就是把政府諸多資源配置的功能歸還市場，歸還傳媒產(chǎn)業(yè)中的市場競爭主體。因此放松規(guī)制改革措施最終要落實到傳媒產(chǎn)業(yè)中的市場競爭主體能否建立起來？培育市場競爭主體與傳媒產(chǎn)業(yè)的放松規(guī)制緊密相連，政府對傳媒不再像以前那樣實行嚴(yán)格的計劃管制，文化體制改革以來，政府把傳媒分成公益性文化事業(yè)和經(jīng)營型文化產(chǎn)業(yè)，實行抓大放小，區(qū)別規(guī)制。
首先在宏觀層面上重新認識“兩分開”，重新認識政府與整個傳媒業(yè)之間的關(guān)系，對中國傳媒實施分類管理，明確哪些媒體（報刊、頻道、頻率）屬于公共服務(wù)體系，哪些屬于市場運營體系，采取不同的產(chǎn)業(yè)政策和財政支持。政府除負擔(dān)必要的公益性文化事業(yè)建設(shè)以外，大部分傳媒要進入經(jīng)營型文化產(chǎn)業(yè)體系，充分發(fā)揮市場機制在傳媒產(chǎn)業(yè)配置資源中的基礎(chǔ)性作用。其次在微觀運作機制層面實施“兩分開”，在傳媒內(nèi)部實施事企分離。對屬于公共服務(wù)體系的事業(yè)性傳媒實施公共財政支持，并促進內(nèi)部競爭；對屬于市場運營體系中的傳媒產(chǎn)業(yè)部分該剝離的剝離，該轉(zhuǎn)制的轉(zhuǎn)制，實行產(chǎn)權(quán)改革和建立公司治理結(jié)構(gòu)，塑造參與市場競爭的企業(yè)法人主體。
3.在市場競爭中放松規(guī)制與重建規(guī)制并重
當(dāng)下的中國傳媒產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制改革，堅持放松規(guī)制與重建規(guī)制并重是由中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的特征所決定的�！稗D(zhuǎn)型經(jīng)濟中現(xiàn)行的政府規(guī)制的一個突出特點表現(xiàn)在，它既是一個對以前嚴(yán)格管制的放松過程，又是一個新的規(guī)制政策與制度建立和實施的過程。”①在轉(zhuǎn)型之前，我國對傳媒一直實行的是嚴(yán)格的計劃管制和直接的行政干預(yù)。如傳媒的設(shè)立，傳播的范圍、效力，內(nèi)容的生產(chǎn)與播出等等，幾乎微觀傳媒主體所從事的一切活動都由政府來決定。那時候的嚴(yán)格計劃管制與國家計劃經(jīng)濟體制的目標(biāo)是一致的。從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡的轉(zhuǎn)型過程中，政府規(guī)制表現(xiàn)為一種混合體：它必不可少地帶有原先計劃經(jīng)濟遺留的影子，又包含為建構(gòu)適應(yīng)市場經(jīng)濟體制而制定的一些新的制度和措施。因而，轉(zhuǎn)型經(jīng)濟中的政府規(guī)制包含著放松規(guī)制與重建規(guī)制的雙重任務(wù)。
盡管放松規(guī)制在解決某些問題時，可能比其他工具更加合適。比如對傳媒等領(lǐng)域產(chǎn)權(quán)、投資和準(zhǔn)入規(guī)制的放松，直接推動了跨國傳媒集團的大發(fā)展。但在另一方面，簡單的放松規(guī)制對具有強烈外部性傳媒產(chǎn)業(yè)來說并不是完美的，因為單純地強化市場競爭將有可能導(dǎo)致傳媒內(nèi)容的媚俗化、娛樂化�？梢姡谑袌龈偁幹蟹潘梢�(guī)制并不總是意味著從規(guī)制到不規(guī)制。在現(xiàn)實中，政府規(guī)制既存在越位的情形，也存在缺位的情形，同樣也需要在市場競爭中重建政府規(guī)制。實際上，在當(dāng)前我國傳媒產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制改革的過程中，“除了放松乃至取消一部分直接規(guī)制措施之外，結(jié)合政府職能轉(zhuǎn)換和國有企業(yè)改革，遵照市場經(jīng)濟的邏輯，重新設(shè)計并不斷優(yōu)化必要的政府規(guī)制政策，以替代長期沿襲下來(下轉(zhuǎn)第101頁)(上接第73頁)的政府計劃管理體制，同樣是改善有關(guān)產(chǎn)業(yè)資源配置效率，增進社會福利的有效方法。”①
放松規(guī)制與重建規(guī)制并重，即按照社會主義市場經(jīng)濟的性質(zhì)和要求，重塑政府規(guī)制制度和規(guī)制政策體系�！八^重塑政府規(guī)制體系，主要是指在放松乃至取消部分規(guī)制措施的同時，立足于市場經(jīng)濟條件下政府規(guī)制政策的必要性和現(xiàn)實合理性，采取與市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的程序、方法和措施，將我國長期計劃經(jīng)濟體制所延續(xù)下來的政府對有關(guān)產(chǎn)業(yè)的計劃管理徹底改造成為真正意義上的市場經(jīng)濟條件下的政府規(guī)制體系。”②
借鑒西方傳媒產(chǎn)業(yè)規(guī)制改革的經(jīng)驗，本文認為規(guī)制與競爭這對相生相伴的主題，考驗著中國傳媒產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制改革的智慧。放松規(guī)制并不意味著所有規(guī)制措施的終結(jié)：一方面在放松對廣播電視等自然壟斷性行業(yè)的經(jīng)濟性規(guī)制，增強市場競爭的同時，對于傳媒內(nèi)容質(zhì)量、品位以及消費者保護等社會性規(guī)制領(lǐng)域，不但不能放松，反而要得到加強。另一方面，即使在具有自然壟斷性傳媒產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)放松了經(jīng)濟性規(guī)制，也仍然可以保留價格、準(zhǔn)入等諸多規(guī)制措施，并以激勵性規(guī)制方法重建市場經(jīng)濟條件下的政府規(guī)制體系，達成競爭與規(guī)制的平衡，并以此提升中國傳媒產(chǎn)業(yè)的競爭力。
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