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江西省糧食行政執(zhí)法工作難點分析
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http://www.china-zesir.com 發(fā)稿日期:2008-8-13
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一、當(dāng)前我省糧食行政執(zhí)法工作難點分析
1．行政執(zhí)法主體資格尚未全部明確，部分糧食主管部門處于“無權(quán)”執(zhí)法的尷尬地位。行政執(zhí)法，即指行政執(zhí)法主體行使行政職權(quán)，將普通適用的法律規(guī)范應(yīng)用于具體人和事并產(chǎn)生法律效果的行為。而“行政執(zhí)法主體”是指依法擁有行政職權(quán)，能以自己的名義行使行政職權(quán)，并獨自承擔(dān)由此產(chǎn)生的法律責(zé)任的國家機(jī)關(guān)或社會組織。也就是說，行政執(zhí)法主體必須是具有行政執(zhí)法資格的國家機(jī)關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)的組織，未依法取得行政執(zhí)法主體資格的國家機(jī)關(guān)或未經(jīng)法律法規(guī)授權(quán)的組織，不能成為行政執(zhí)法主體，所做出的行政執(zhí)法行為無任何法律效力。
目前，我省糧食行政管理部門存在兩類“無權(quán)”執(zhí)法的情況：第一類，部分縣級糧食局雖列入行政機(jī)關(guān)，但未依法取得行政執(zhí)法主體資格，無權(quán)行使行政執(zhí)法職能。我省現(xiàn)有糧食行政管理部門111個，其中：省級1個，設(shè)區(qū)市11個，縣(市、區(qū))99個。省、市二級均已列入行政機(jī)關(guān)編制，縣級有63個列入了行政機(jī)關(guān)編制，另外36個列為事業(yè)編制。行政機(jī)關(guān)作為國家特別設(shè)立的專門執(zhí)行行政職能的組織，依據(jù)憲法和法律的規(guī)定，在其成立之始就已具備了行政主體資格，屬于“職權(quán)行政主體”。但由于各級糧食局自成立起一直從事糧食的業(yè)務(wù)管理，法律法規(guī)未授予執(zhí)法權(quán)力，在當(dāng)?shù)厝嗣裾鷾?zhǔn)實施的“三定”方案中也無執(zhí)法職能�！稐l例》頒布實施后，明確了各級糧食行政管理部門的行政執(zhí)法權(quán)，這就需要當(dāng)?shù)厝嗣裾匦麓_定糧食行政部門的執(zhí)法地位，增加依法行政新職能。但到目前為止，全省仍有2個設(shè)區(qū)市和69個縣級糧食局未經(jīng)當(dāng)?shù)卣硕ㄒ婪ㄐ姓穆毮�，也就無權(quán)行使糧食執(zhí)法權(quán)。第二類是36個事業(yè)編制的糧食局，在前幾年的機(jī)構(gòu)改革中，這些原來一直是行政機(jī)關(guān)的糧食局，由于受行政機(jī)構(gòu)職數(shù)的限制，改成了參照行政管理的事業(yè)單位。如贛州市18個縣級糧食局就有16個為事業(yè)單位，占全省糧食系統(tǒng)36個事業(yè)單位性質(zhì)糧食局總數(shù)的44．4％。按照法律規(guī)定，事業(yè)單位沒有行政主體資格，無權(quán)獨立行使執(zhí)法權(quán)。
2．執(zhí)法人員嚴(yán)重不足，導(dǎo)致出現(xiàn)了糧食流通的部分轄區(qū)和部分環(huán)節(jié)的執(zhí)法工作“盲區(qū)”�！稐l例》賦予糧食行政管理部門“依照本條例對糧食經(jīng)營者從事糧食收購、儲存、運輸活動和政策性用糧的購銷活動，以及執(zhí)行國家糧食流通統(tǒng)計制度的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查”和“根據(jù)國家要求對糧食收購資格進(jìn)行核查”的職能，可以說是執(zhí)法內(nèi)容多、任務(wù)繁重復(fù)雜。但現(xiàn)有的執(zhí)法力量卻顯得過于薄弱。據(jù)全省統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，在市、縣二級糧食局中，經(jīng)批準(zhǔn)成立監(jiān)督檢查科(股)38個，占機(jī)構(gòu)總數(shù)的34．5％；經(jīng)批準(zhǔn)組建的糧食執(zhí)法大隊21個，占機(jī)構(gòu)總數(shù)的19．1％；監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)實有工作人員212人，執(zhí)法大隊實有人員340人。而目前全省已辦理糧食收購許可資格從事糧食經(jīng)營的企業(yè)和個體工商戶已達(dá)4300多戶，執(zhí)法人員嚴(yán)重不足。特別是有的縣級糧食局在編人員總數(shù)僅有10多人，具體負(fù)責(zé)執(zhí)法工作的僅有1—2人，而且還兼任了行管、調(diào)控、軍供和質(zhì)檢等多項業(yè)務(wù)工作，執(zhí)法力量十分薄弱。造成糧食執(zhí)法人員嚴(yán)重不足的主要原因有三個：一是新妁“三定”方案尚未得到政府批準(zhǔn)，內(nèi)部人員不好調(diào)整；二是定編人數(shù)受限制，外部人員不易進(jìn)入；三是少數(shù)單位領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識不到位，執(zhí)法工作沒有真正擺上重要的議事日程。
3．執(zhí)法經(jīng)費緊缺，無法保證糧食執(zhí)法工作的正常開展。目前我省各級糧食行政機(jī)關(guān)定編公務(wù)員和后勤人員的工資、津貼及辦公經(jīng)費由當(dāng)?shù)刎斦块T納入年度預(yù)算，事業(yè)編制單位依照行政機(jī)關(guān)的規(guī)定執(zhí)行，正常的工資、補(bǔ)貼和辦公經(jīng)費基本上能按時定額撥付。但是，各級糧食行政部門新增行政執(zhí)法職能后，除少數(shù)單位由當(dāng)?shù)卣鰮芰松倭繄?zhí)法經(jīng)費外，大部分單位未增拔經(jīng)費，執(zhí)法經(jīng)費難以保證，正常的執(zhí)法工作也就無法開展。如有的執(zhí)法大隊接到鄉(xiāng)村糧食違法情況舉報后，因無專用車輛，只好搭乘班車前往，到達(dá)現(xiàn)場時違法者早巳逃之天天。再如，由于沒有照相機(jī)、錄音筆等取證工具，難以保全證據(jù)，執(zhí)法人員擔(dān)心被處罰人翻供，對一些本該處罰的糧食違法案件不敢處罰或只作輕微處罰，嚴(yán)重影響了執(zhí)法工作的嚴(yán)肅性。
4．年收購量低于50噸不辦理糧食收購資格許可，嚴(yán)重困擾糧食收購市場的監(jiān)管工作�！稐l例》規(guī)定，取得糧食收購資格方可從事糧食收購活動。但國家糧食局、國家工商總局在《糧食收購資格審核管理暫行辦法》中規(guī)定：“年收購量低于50噸的個體工商戶從事糧食收購活動，無須申請糧食收購資格�！蔽沂∫矊⑦@一規(guī)定寫入《江西省糧食收購資格許可管理辦法》。許多年收購量高于50噸本應(yīng)辦證的個體工商戶，利用這一規(guī)定大做文章，以自己年收購量不足50噸為理由不辦糧食收購許可，僅在工商部門辦理工商登記后，便大量收購糧食。這一規(guī)定存在三個弊端：一是不利于維護(hù)法律法規(guī)的嚴(yán)肅性；二是不利于公平競爭原則，嚴(yán)重侵犯了已辦證收購戶的合法權(quán)益；三是不利糧食行政機(jī)關(guān)實施糧食收購監(jiān)管，由于收•購戶分布于廣大鄉(xiāng)村，再加上糧食部門對工商部門登記的收購戶情況掌握不及時，難以進(jìn)行有效監(jiān)管，更難以從糧食收購源頭管好糧質(zhì)確保糧食安全。
5．各部門多頭執(zhí)法帶來的重復(fù)檢查、重復(fù)處罰等執(zhí)法擾民問題難以解決。按照《條例》規(guī)定，糧食行政執(zhí)法工作由糧食、工商、質(zhì)量監(jiān)督、衛(wèi)生、價格等部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)共同負(fù)責(zé)。這種多部門執(zhí)法在實際工作中存在二大弊端：首先，各個部門分段執(zhí)法容易出現(xiàn)重復(fù)檢查、重復(fù)處罰等問題。糧食流通是一個連貫的整體，環(huán)環(huán)相扣，相互交叉，稍不注意就易損害經(jīng)營者的利益。如某大米加工廠，糧食部門可以檢查原糧衛(wèi)生，衛(wèi)生部門可以檢查大米衛(wèi)生，質(zhì)量監(jiān)督部門可以檢查大米質(zhì)量，假設(shè)加工本批大米的原糧出現(xiàn)農(nóng)藥污染，加工出的大米也必然出現(xiàn)農(nóng)藥污染，那么三家均可進(jìn)行處罰，造成重復(fù)處罰。幾家執(zhí)法單位同時進(jìn)行檢查，也易影響經(jīng)營者的正常經(jīng)營，對執(zhí)法工作產(chǎn)生不滿情緒。其次，多頭執(zhí)法，容易造成執(zhí)法工作盲區(qū)。由于受執(zhí)法單位自身利益的驅(qū)動，對易檢查易處罰的事情，多家會爭相去做，反之，便會相互推諉，造成盲區(qū)，影響執(zhí)法工作的嚴(yán)肅性。
二、糧食流通行政執(zhí)法工作的對策探討
(一)盡快依法取得糧食行政執(zhí)法主體資格，破解糧食執(zhí)法工作中無權(quán)、無人和無錢的“三無”難題，走出糧食行政“不作為”的困境。
1．按“職權(quán)行政主體”和“授權(quán)行政主體”的要求，依法取得糧食行政執(zhí)法主體資格�！稐l例》頒布實施已三年多了，國家賦予各級糧食行政管理部門依法管糧的職責(zé)已無任何理由搪塞和推諉，任何一級糧食行政管理部門出現(xiàn)行政“不作為”的行為，都有被推上被告席的可能。為此，一是對目前尚未取得糧食行政執(zhí)法主體資格的行政機(jī)關(guān)，應(yīng)盡快按職權(quán)行政主體資格的具體要求，向當(dāng)?shù)厝嗣裾蠄笮碌穆毮芘渲�、�?nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制“三定”方案，增加糧食行政執(zhí)法的職能，依法取得糧食行政執(zhí)法主體資格證，從法律上解決“有權(quán)”執(zhí)法的問題。二是對目前定為事業(yè)編制的36個糧食局，在暫時無法解決行政編制，無權(quán)直接行使行政執(zhí)法職能的情況下，應(yīng)按照“授權(quán)行政主體”的具體要求，由當(dāng)?shù)厝嗣裾蛏弦患売袡?quán)機(jī)關(guān)，依法授權(quán)取得行政主體資格，以確保轄區(qū)內(nèi)正常的糧食流通秩序。
2．加強(qiáng)糧食執(zhí)法體系建設(shè)，建立一支懂法用法、作風(fēng)過硬的糧食執(zhí)法隊伍。在解決“有權(quán)”執(zhí)法的基礎(chǔ)上，切實加強(qiáng)糧食執(zhí)法體系建設(shè)，全面建立省、市、縣三級糧食執(zhí)法機(jī)構(gòu)，重點抓好直接面對廣大糧食經(jīng)營者的縣級監(jiān)督檢查股和執(zhí)法大隊的機(jī)構(gòu)建設(shè)。各級糧食局在暫時不能解決行政編制和增加人員的情況下，應(yīng)在單位內(nèi)部挖掘潛力、調(diào)整人員，建立監(jiān)督檢查股室這一常設(shè)機(jī)構(gòu)，牽頭負(fù)責(zé)糧食執(zhí)法工作。與此同時，可采用“二結(jié)合”的方法解決執(zhí)法大隊的人員問題，即由監(jiān)督檢查股全體人員和其他各股骨干人員組成糧食執(zhí)法大隊。有較大的糧食執(zhí)法任務(wù)時，全體隊員齊上陣，集中兵力抓執(zhí)法，平常則各自做好本職工作。在條件成熟時，逐步解決編制、人員等一系列問題。
3．積極爭取政策支持，逐步解決糧食行政執(zhí)法經(jīng)費。維護(hù)糧食流通秩序，保障國家糧食安全，既是糧食省長負(fù)責(zé)制的具體體現(xiàn)，也是各級政府的重要職責(zé)。省委、省政府歷來十分重視糧食工作，2007年江西省人民政府《關(guān)于完善糧食流通體制改革政策措施的實施意見》(贛府發(fā)[2007)6號)，明確要求各級人民政府要盡快確定糧食部門行政執(zhí)法地位，同時要求“要核實并落實各級糧食行政管理部門或主管部門行政執(zhí)法、監(jiān)督檢查、統(tǒng)計調(diào)查的職責(zé)、機(jī)構(gòu)和人員，并將其工作經(jīng)費納入本級財政預(yù)算�！笔≌褤艹鰧？罱鉀Q省級糧食執(zhí)法的部分經(jīng)費問題，南昌、贛州等市人民政府也每年增撥部分資金，作為糧食執(zhí)法專用經(jīng)費，并已納入了本級財政預(yù)算。目前尚未解決糧食執(zhí)法經(jīng)費的糧食局，應(yīng)根據(jù)省政府6號文件精神，積極爭取新增執(zhí)法職能所需經(jīng)費，逐步解決“無錢”執(zhí)法的難題。與此同時，各級糧食行政管理部門應(yīng)積極籌措資金，配備攝像機(jī)、錄音筆等取證工具和執(zhí)法專用交通工具，確保糧食執(zhí)法工作的順利進(jìn)行。
(二)強(qiáng)化監(jiān)管，擺脫年收購量50噸以下不辦理糧食收購許可帶來的收購市場監(jiān)管難的困擾。
年收購量低于50噸的個體工商戶無需申辦糧食收購資格，為個體糧食經(jīng)營戶提供了便利條件，但對糧食收購市場的監(jiān)管帶來了很大的難度，并多年困擾全省的糧食執(zhí)法工作。解決此難題，筆者認(rèn)為主要有兩條途徑：第一，加強(qiáng)立法工作，修改“年收購量低于50噸的個體工商戶無需申辦糧食收購資格”的規(guī)定。主要法律依據(jù)有兩點：一是從法理上看，法律明確規(guī)定不得增設(shè)違反上位法的條件，《條例》是國務(wù)院頒發(fā)的法規(guī)性文件，而國家局出臺的規(guī)定屬部門規(guī)章，法規(guī)大于規(guī)章�！稐l例》第九條明確規(guī)定“取得糧食收購資格，方可從事糧食收購活動”，所以，不能劃分收購量，必須對所有的糧食經(jīng)營者都實行糧食收購準(zhǔn)入制度，才能體現(xiàn)公開、公平、公正的原則；二是從《行政許可法》的具體要求看，糧食收購許可是一種普通許可，普通許可在實施中原則上沒有自由裁量權(quán)，不能人為分為50噸上下，第二，在尚未取消該規(guī)定的情況下，我們必須面對現(xiàn)實、創(chuàng)新工作，重點抓好以下工作：一是以糧食經(jīng)營臺帳和統(tǒng)計制度執(zhí)行為切入點，有效掌握經(jīng)營者的糧食收購數(shù)量�！稐l例》第二十三條規(guī)定，所有糧食經(jīng)營者和飼料、工業(yè)用糧企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立糧食經(jīng)營臺帳，并報送糧食基本數(shù)據(jù)和情況。本條規(guī)定，對年收購量低于50噸以下的個體經(jīng)營戶同樣實用。只要加強(qiáng)監(jiān)管，就能有效監(jiān)管好糧食收購市場；二是發(fā)揚(yáng)吃苦耐勞精神，重點跟蹤幾戶無證收購戶，一旦查實收購量超過50噸，就認(rèn)真依法查處，也能起到較好的震懾作用，我省安福、豐城等縣市糧食執(zhí)法部門在這方面已起到了很好的表率作用。
(三)加大糧食執(zhí)法力度，依法查處和嚴(yán)厲打擊糧食流通違法行為。
到目前為止，全省部分糧食行政管理部門仍停留在糧食法規(guī)的宣傳階段，對違法行為沒有實行有效的查處。為此，糧食執(zhí)法工作必須進(jìn)一步明確執(zhí)法權(quán)限，嚴(yán)格履行依法管糧的天職，加大檢查和處罰力度。重點抓好七項工作：1、每年定期開展糧食收購資格核查，從收購準(zhǔn)入環(huán)節(jié)抓好糧食監(jiān)管工作。2、定期開展糧食庫存監(jiān)督檢查，準(zhǔn)確摸清糧食庫存的真實情況，確保國家糧食安全。3、全面開展糧食質(zhì)量安全專項檢查，保證消費者都能吃上“放心糧油”。4、認(rèn)真開展糧食經(jīng)營臺帳和統(tǒng)計制度執(zhí)行的監(jiān)督檢查，以確保糧食統(tǒng)計數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確，為國家宏觀決策提供可靠依據(jù)。5、認(rèn)真開展軍糧供應(yīng)等政策性糧食購銷活動的監(jiān)督檢查，確保部隊官兵用糧安全。6、切實做好陳化糧的銷售出庫監(jiān)管工作，嚴(yán)防陳化糧流入口糧市場。7、認(rèn)真查處其它各類涉糧案件，重點對群眾反映強(qiáng)烈、坑農(nóng)害農(nóng)、嚴(yán)重侵害國家利益、擾亂正常糧食市場秩序等各類涉糧案件進(jìn)行查處，達(dá)到處罰一小部、教育一大片的作用。
(四)切實加強(qiáng)執(zhí)法隊伍自身建設(shè)，塑造糧食行政執(zhí)法的良好形象。
糧食行政執(zhí)法對長期執(zhí)行計劃經(jīng)濟(jì)的“糧食人”來說是一項全新的工作，為承擔(dān)起國家賦予的依法管糧的崇高職責(zé)，必須加快“三大建設(shè)”：一是加快執(zhí)法隊伍的制度建設(shè)。執(zhí)法工作是一件嚴(yán)肅的工作，每項細(xì)小環(huán)節(jié)都必須有明確的制度作保障，執(zhí)法隊伍的各項內(nèi)部制度建設(shè)顯得尤為重要。如贛州市糧食局近年來先后制定了全市糧食流通監(jiān)督檢查人員工作守則、投訴接待、重大案情報告、文書檔案管理、軍糧供應(yīng)督查等一系列制度，幾年來未發(fā)生任何投訴事件。二是加強(qiáng)執(zhí)法隊伍的素質(zhì)建設(shè)。執(zhí)法人員不能滿足于取得了糧食執(zhí)法上崗證件，更重要的是應(yīng)學(xué)通法律法規(guī)，弄懂糧食各項政策，建立一支政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)都過硬的執(zhí)法隊伍。三是加強(qiáng)執(zhí)法隊伍的作風(fēng)建設(shè)。在實行市場經(jīng)濟(jì)的今天，更要加強(qiáng)執(zhí)法人員的工作作風(fēng)、生活作風(fēng)和思想作風(fēng)建設(shè)，不牟私利，不徇私情，秉公執(zhí)法。
(五)緊密配合，走出一條糧食流通聯(lián)合執(zhí)法的新路子。
在糧食行政執(zhí)法工作實行多部門分段檢查的情況下，很容易出現(xiàn)重復(fù)檢查、重復(fù)處罰等執(zhí)法擾民的問題，有效解決這一弊端可以采取聯(lián)合執(zhí)法：首先，成立各轄區(qū)的糧食執(zhí)法協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)一協(xié)調(diào)糧食執(zhí)法工作。目前，南昌、贛州市經(jīng)當(dāng)?shù)厝嗣裾鷾?zhǔn)已成立了市本級的糧食流通執(zhí)法協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，共同協(xié)調(diào)處理糧食執(zhí)法工作中出現(xiàn)的問題。其次，采用“統(tǒng)一組織、聯(lián)合行動、各司其職、依法處罰”的方式聯(lián)合開展執(zhí)法檢查。每次檢查前，由糧食行政管理部門負(fù)責(zé)制定具體檢查方案，統(tǒng)一抽調(diào)各成員單位的人員和車輛；檢查中，各成員單位按各自職權(quán)進(jìn)行具體的檢查和處罰。聯(lián)合執(zhí)法檢查有三大好處：一是整合了執(zhí)法力量，提高了執(zhí)法效果；二是解決了多頭執(zhí)法帶來的重復(fù)檢查、重復(fù)處罰等問題；三是降低了執(zhí)法成本，提高了全社會對糧食執(zhí)法工作的認(rèn)知度，為進(jìn)一步貫徹落實《條例》拓寬了一條可行的新路子。 - ■ 與【江西省糧食行政執(zhí)法工作難點分析】相關(guān)新聞
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