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廓清住房保障上的三大思想混沌
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http://www.china-zesir.com 發(fā)稿日期:2007-6-25
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從上世紀90年代中期起，中央政府在重視房地產市場發(fā)展的同時，也強調了對于中低收入階層的住房保障問題；著名的“經濟適用房”和“廉租房”概念，就是在1994年和1998年分別提出來的；此外，還推出了一些其他重要的住房保障政策措施。十多年過去了，各地在住房保障上作了一些努力，取得了一定成效，但也存在一些問題。這些問題總的看來，是認識不夠統(tǒng)一，行動不夠堅決，住房保障的實際成效離開中央和人民的要求還有不少距離。
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較長時期以來，主要有三個思想混沌還未充分剖析和廓清�，F(xiàn)在到了非廓清不可的時候了。
一、 強調財源缺乏，還是強調政府責任
若干年來，不少地方在提到住房保障的時候，總是有意無意地說：要根據(jù)本地的實際情況啊，要量力而行啊。一些經濟欠發(fā)達地區(qū)這樣講，不少經濟較發(fā)達的地區(qū)也如是講。言外之音是：財源缺乏，住房保障只能安排那么多。這一理由，成了許多地方住房保障不力的主要遁詞。
到底財源是否缺乏，可以看一下事實�，F(xiàn)有的中國住房保障體系，大致成型于上世紀最后一個年代的末期。則以2000年為界，可以將前后兩個五年的地方財政收入做個比較。1996-2000年的五年，全國各地的財政收入合計為25156億元。2001-2005年也是五年，全國各地的財政收入合計為53162億元。后五年的地方財力比前五年增長了1.11倍。即便刨掉通貨膨脹系數(shù)，財力增長還是驚人�？梢�，所謂財力缺乏的理由是不成立的。
既然各地的財源并不缺乏，為何遇到了住房保障就要說財源缺乏呢？其中，實際上是反映了各地在政府財源如何使用，政府的責任向何處傾斜問題上的思想混沌。
政府的責任首先是解決民生問題，政府的財源當以民生為先。當代國家，尤其是發(fā)達國家重視民生的程度，是眾所周知的。甚至某些發(fā)達國家由于過分重視民生，實施的福利從搖籃包到了墳墓，而被國人戲稱為“福利國家”。古代中國，先哲們早已提出了一系列重視民生的觀點。比如《管子·霸業(yè)》指出，“以人為本，本治則國固，本亂則國�！�，就是人們熟知的重視人民和民生的著名觀點之一。幾千年來，先哲們的正確觀點，被多少開明的封建統(tǒng)治者奉為經典，由此開創(chuàng)了多少太平盛世局面。當代的中國，是一個自覺地用古今中外人類先進文化武裝起來的共產黨執(zhí)政的國家。共產黨執(zhí)政的初衷是什么？“為人民謀幸�！�，就是為絕大多數(shù)人民謀好生活，就是先要抓民生，并且希望比古今中外做得更好。舍此，黨的執(zhí)政理由何在？在此理由的前提下，由黨所領導的中國各級政府的第一責任，就是要解決民生問題，政府的財源以民生為先也就理所當然。
住房保障屬于民生的基本組成部分，是需要財政優(yōu)先也可能優(yōu)先投入的民生問題。首先，民生的內容是一個豐富的體系，比如說衣、食、住、教、醫(yī)、行，等等。其中，衣、食、住三個方面，是人類生存的基本要素，構成了民生最最基本的部分。那么，住房就成為民生的基本問題。聯(lián)合國《世界人權宣言》也指出：“人人有權享受維持本人和家屬的健康和福利所需要的生活水準，包括食物、衣著、住房、醫(yī)療和必要的社會服務；……有權享受保障”。其中，住房問題赫然添列第三。其次，民生的要求（包括住房的要求）是多層次的，需要分別輕重緩急予以關注。民生要求簡單地可以分成：低要求的生存尊嚴層次、中低要求的適度改善層次、高要求的舒適享受層次。以上各個層次的民生要求，都是政府需要關注的。但是，都需要關注并不意味著都需要“一視同仁”地關注。只有低要求的生存尊嚴層次、中低要求的適度改善層次，才是民生中需要政府首先和優(yōu)先關注的。政府的住房保障安排，就是為解決住房問題上的低要求和中低要求而設立的。因此，從住房在民生中的基本地位和住房保障在民生中的優(yōu)先地位來看，政府財政是應該優(yōu)先安排的，任何借口財源缺乏忽視住房保障都是站不住腳的；何況多年來，各地的財政增長是如此之快、如此之好，理應更多更好地安排才是。最后，在衣、食、住三個民生問題中，在城市中衣、食方面普遍解決得比較好，唯有住房解決滯后，矛盾相對突出。所以，政府不僅需要、也可能優(yōu)先集中財力攻堅解決住房保障問題。
其實，只要各地政府不自以為是、閉關自守，真誠地不是表面地請教各方面的有識之士，共同來研究住房保障的各項問題，包括如何節(jié)約使用納稅人貢獻的寶貴資金，提高住房保障的經濟效率，那末，減輕政府財政壓力的種種方法應該是可以發(fā)見的。
二、先保市場還是先保百姓
上世紀90年代末開始，中國房地產市場獲得了迅猛的發(fā)展，由此帶來房地產增加值以每年百分之十幾、甚至幾十的速度增長。在沿海一些大城市，通過房地產獲得的稅收，已經占到當?shù)啬曦斦杖氲?0-30%，甚至更多。這是好事情，但也引發(fā)了過分依賴房地產市場，并把住房保障同房地產市場的發(fā)展對立起來的消極傾向。
把兩者對立起來的思想，是在最近一兩年特別顯露出來的。2005-2006年，中央政府部署了一系列調控房地產市場的措施，同時，強調抓好住房保障。在較短期間，各地房地產市場過熱的趨勢得到了不同程度的緩解，包括商品房交易量的平緩或適度下降等。這是中央期望的正常的調控效應。但是，一些地方政府過分憂慮市場的調整，害怕住房保障的改善和供應的擴大，導致商品房交易的進一步下降，所以，對加強住房保障采取不太積極的態(tài)度。以至于在住房保障上左顧右盼、行動遲緩，迄今成效不彰、陷入被動。其片面和錯誤在于兩個方面。
其一，是指導思想的根本顛倒。在如何處理房地產市場和住房保障的關系上，考慮問題的重心是把市場好壞放在第一位，而把保障放在第二位，而不是反過來。造成這種顛倒的原因是：不了解政府的責任首先是解決民生，不了解住房保障屬于民生的基本組成部分，是需要優(yōu)先也可能優(yōu)先解決的；在片面政績觀和區(qū)域之間過度競爭的焦躁情緒推動下，誤解了發(fā)展就是市場和經濟的增長，“唯經濟增長論”主宰了他們的心，由此，自覺或不自覺地要求各種非經濟增長事務，比如住房保障等要為市場和經濟增長讓路；進而，在對待各類社會群體的利益取向和感情傾向上，偏向于市場中的強勢群體（如自己管理的房地產業(yè)和企業(yè)）的要求，相對忽視弱勢群體的要求，如對住房保障的要求。
其二，是市場關系的極大誤解。誤解之一，以為市場可以解決百姓的全部住房問題。90年代中后期，舊公房制度改革進入高潮，大量舊公房出售給了百姓，迅速提高了住房的私人占有率；加上當時初起的住房市場面臨著供大于求的形勢，市場房源極為充分并有積壓趨勢。于是，使人們誤以為市場可以解決全部住房問題，也使部分困難百姓的住房保障要求，輕易地從一部分人的視野中消失，在頭腦中淡忘了。誤解之二，以為住房市場交易數(shù)量和住房保障供應數(shù)量，具有一對一的此消彼漲關系。粗粗看來，這兩者之間的確有某種聯(lián)系，在實物量上有些微的負相關關系，即在加大（或減少）住房保障供應數(shù)量的條件下，會減少（或加大）對住房市場的需求和交易數(shù)量。但是細細探究，可以發(fā)現(xiàn)兩者沒有太強的關聯(lián)。因為，住房保障供應的數(shù)量根本上是受保障群體的局部性和有限財政所制約的，不可能是無限的；再者，住房保障群體較低的經濟收入在短期內也是相對固定的，不會因為住房保障供應數(shù)量的變化而在短期之間大量進入或退出住房市場。就此意義上說，把住房保障同房地產市場的發(fā)展對立起來，其實是風馬牛不相及和杞人憂天。套用一個流行詞說，就是“偽命題”。
所以，在房地產市場和百姓住房保障的關系處理上，必須對百姓優(yōu)先考慮，市場在其次；甚至為住房保障大局計，市場的好壞可以基本略去不計。
當然，在住房保障同房地產市場并無對立關系的前提下，住房保障問題處理得好或者壞，對于房地產市場的穩(wěn)定和社會的穩(wěn)定具有兩種完全不同的效應。如果住房保障完善、供應適度，困難群體得到了適當?shù)淖》亢妥饑�，則住房市場避免了非市場的社會壓力和無端的上升預期，有利于住房市場的穩(wěn)定；同時，政府深得人心，從一個方面體現(xiàn)了黨的執(zhí)政能力，具有安定團結的積極效應。反過來，如果住房保障薄弱、供應過分不足，困難群體一方面無法得到適當?shù)淖》亢妥饑溃硪环矫嬉鎸Ω吒咴谏系氖袌龇績r和媒體鋪天蓋的炫富樓盤廣告，只有發(fā)散對市場的無奈和對社會的懷疑之聲，心理的失衡相信非常人所能想見；同時，這些擴散的情緒也會催高住房市場對于價格的上升預期，不利于住房市場的穩(wěn)定。
三、偏重實物還是偏重貨幣
多年來一直到前不久，中國各地住房保障方式的基本走向是，重貨幣保障，輕實物保障。表現(xiàn)在：由政府幫助的以微利價格出售給普通百姓的經濟適用房建設逐步減少，有的地方干脆不建或者停建；所謂的廉租房政策，也大量向房租補貼的單行道潛行，廉租房制度見錢不見房。
住房保障是可以采取多種方式的，其中的貨幣化補貼方式，具有經濟學上的效率優(yōu)勢，是世界各國住房保障長期的發(fā)展方向。許多發(fā)達國家和地區(qū)，已經大量（而非全部）采用這種保障方式，政府對于建造、購買或租賃住房的居民，實施或明或暗的貨幣補貼，包括房租補貼、購建房低息貸款、購建房貸款擔保和貸款利息免征個人所得稅等。美國的住房保障，就是政府大量采用貨幣補貼的典型代表。美國和一些發(fā)達國家貨幣補貼的成功經驗，為中國許多力推貨幣保障為主要形式的學者和官員津津樂道，成為一股有力的輿論氛圍。其實，在當前的中國重貨幣保障、輕實物保障的思想和實踐，弊多利少，是需要校正的。
住房保障貨幣補貼的經濟效率高，貨幣保障為主這一國際大趨勢也是對的；但是，須知實行貨幣補貼為主是有條件的。一是，社會階層結構應由金字塔型向橄欖型轉變。金字塔型結構即小部分人富裕，而大部分人不太富裕或貧窮，以至于住房消費能力薄弱或嚴重不足。這種社會結構不僅要求擴大住房的保障面，而且要求較多地提供實物型保障。橄欖型結構即中等收入家庭及其財富成為社會的主體，他們的支付能力與住房市場價格基本適應。這樣，不僅住房保障的面可以縮小，而且一個小的貨幣補貼就可以撬動他們的住房消費，就沒有大規(guī)模實物保障的必要。二是，住房短缺已經緩和。在住房短缺較嚴重時，政府必須提供較多的住房實物保障，容易直接解決中低收入家庭的住房短缺，達到公平的目標；而當住房短缺緩和時，采用貨幣補貼有利于居民自主購、租住房，有利于市場機制發(fā)揮調節(jié)作用達到效率的目標。如果在住房嚴重短缺時實行租金和其他貨幣補貼，面對短缺造成的房價上升，中低收入家庭仍然難以租賃到價格低廉的住房，更無力買房，既無效率更無公平可言。這就是美國等發(fā)達國家逐步走向以貨幣補貼為主保障模式的深刻背景。
反觀今天的中國，絕大部分地區(qū)的社會經濟條件，還沒有到達能夠大范圍實施貨幣補貼的階段。一是，以社會階層結構而言，中國城鎮(zhèn)的社會階層結構還是金字塔型，即經濟收入少或較少的家庭占大多數(shù)；個別沿海城市正在向橄欖型發(fā)展的過程中，但基本上還是金字塔型，即中產階層還未占社會結構的大比例，而占大比例的低收入和中等偏低收入人群，直接以市場價格獲得住房的能力還是不足。二是，以住房短缺程度而言，中國經過十多年來的發(fā)展，矛盾大大緩和了。但是，大量中低收入階層需要的中小房型、中低價位（含租金）住房還是嚴重短缺，價格也很高，而且有不斷升高的趨勢。以這兩個方面來看，中國不僅需要適度擴大住房保障的面，而且迫切需要更多地提供保障性實物。
住房的實物保障應有廉租房和廉價房兩種必備形式，兩者缺一不可。
重要性列第一的是廉租房，即由政府建造或購買后供中低收入階層居住的低租金住房，也就是公共住房。2006年，《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，明確提出了要“拓寬資金籌措渠道，加快廉租住房建設”的要求。為什么要有而且一定要有廉租房？原因在于當今中國大多數(shù)城鎮(zhèn)，有一部分經濟和住房都很困難的家庭，他們既無法購買即便是很便宜的住房，也無法按照市場租金去租賃住房。
海外的情況如何呢？廉租房還是他們住房保障的重要甚至主要形式。許多中等發(fā)達的國家或地區(qū)，是成功實行廉租房制度的典范。迄今為止：香港政府累計建造廉租房65萬套，約占全港住房總量的35.6%以上，解決了香港總人口30%的居住；新加坡有6萬多戶住在政府提供的廉租房內，約占全部家庭的8.6%。即便是發(fā)達國家，也保持相當數(shù)量的公共住房廉價出租：比利時占全部住宅的7%（1998）；法國18%（1996）；德國9%（1998）；英國20%（1998）；瑞典23%（1995）；荷蘭6%（1999）；日本6.8%（1998）。
那么，由政府對困難家庭實行租金補貼，由他們到市場上去尋找租賃房行不行呢？至少在近十年還不完全行。因為十多年來，住房問題變化太大。變化之一，中小套型住房大幅度減少。新世紀以來，各地政府不再建造公房，即中小套型公房沒有增量。而十多年來各城市拆遷的力度相當大，中小套型公房存量絕對地減少，加上大量流動人口租用了中小套型住房，使中小套型住房奇缺。而商品房市場也嚴重缺少中小套型住房。所以，中低收入階層有了租金補貼也不能找到合適的房源。變化之二，住房價格已經大幅上升，導致市場租金輪番上升，并可預見在未來的5-10年間還將持續(xù)，租金補貼及政府負擔的不確定性太大。鑒于這樣兩個原因，單靠政府補貼租金，是不能真正解決需要低租金住房的家庭困難的。所以，當前迫切需要加大力度提供實物形態(tài)的廉租房。
需要善意地提醒對廉租房實物不感興趣的同志留意，2006年中央提出的要“拓寬資金籌措渠道，加快廉租住房建設”，要求中的“建設”，應該作“住房工程建設”來理解，而不是簡單地撒幾個現(xiàn)錢給居民。
重要性列第二的是廉價房，即由政府提供優(yōu)惠條件（享受類似于經濟適用房的待遇）組織企業(yè)或機構建造，以政府管制的低廉價格定向銷售給的中等偏低收入家庭居住的住房。
海外的情況如何呢？廉價房還是中等發(fā)達國家和地區(qū)住房保障重要的甚至主要形式。香港和新加坡是成功實行廉價房制度的典范。迄今為止：香港有18萬戶家庭住在政府提供的廉價房內，約占香港全部家庭的9.8%；新加坡有60萬戶，約占新加坡全部家庭的79%。
為什么要有廉價房？根本的原因是住房保障任務繁重，又是一項長期的工作，政府的壓力重，而財政能投入的資金總是有限的，需要尋找一種既能減輕政府財政負擔又為百姓歡迎的住房形式。比較而言，廉租房一般地是由政府投資的，由于實行低租金，在相當長的時期內是無法收回成本的，政府的再投資必然有限，就不可能解決更多人群的住房困難。相反，廉價房應該用于出售，無論是政府抑或是民間投資，都可以較快地回收成本、獲得微利，也就能繼續(xù)投資，形成較好的經濟循環(huán)。同時，在廉價房的建設中，政府可以運用政策杠桿，提供非現(xiàn)金支持，減少直接支付，減低政府的財政負擔。最后，廉價房也能滿足中國居民對于房屋所有權的偏好，容易受到百姓的歡迎獲得成功。
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