1.對住房和住房問題的特殊性認(rèn)識(shí)不足

　　住房是供居民個(gè)人和家庭生活居住的建筑空間或場所，具有空間位置固定、耐久性和異質(zhì)性等物理特性；同時(shí)還具有價(jià)值量大、使用壽命長、弱流動(dòng)性、是生活必需晶等社會(huì)經(jīng)濟(jì)特性。住房具有消費(fèi)品和資產(chǎn)的雙重角色，它既是為居民提供住房服務(wù)的消費(fèi)品，也是可以被擁有和交易的重要資產(chǎn)。

　　對于全體社會(huì)成員來說，住房是其基本權(quán)利和社會(huì)福利，即使是最低收入家庭，也需要消費(fèi)住房服務(wù)，屬于生活必需品，這是住房與一般消費(fèi)品最大的區(qū)別。因此，各國和各地區(qū)的政府，普遍把確保每個(gè)居民都有獲取適當(dāng)住房的機(jī)會(huì)作為其重要承諾。這不僅僅是為了家庭的利益，也是為了確保社會(huì)和諧，提高公民健康水平和教育水平，促進(jìn)城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　在市場經(jīng)濟(jì)條件下，住房又具有商品屬性，每個(gè)居民都希望擁有住房資產(chǎn)。美國2006年2季度末的約66萬億美元家庭資產(chǎn)中，住房資產(chǎn)為20萬億美元，是所有家庭資產(chǎn)類型中占比最大的一項(xiàng)。

　　住房的上述特性使得住房市場是一個(gè)高度分散的、與金融市場直接相關(guān)的市場，住房價(jià)格的變化趨勢呈現(xiàn)出明顯的周期性。實(shí)踐表明，僅僅依靠來自私營部門的住房供應(yīng)，在住房供應(yīng)數(shù)量、標(biāo)準(zhǔn)、區(qū)位和時(shí)間，以及住房價(jià)格的可支付性等方面，通常難以滿足社會(huì)的理想目標(biāo)。因此，需要通過政府對住房需求和住房供給的干預(yù)，來保證全體居民都有機(jī)會(huì)獲取適當(dāng)?shù)淖》�，以保證政府關(guān)鍵社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

　　2.對人口流動(dòng)導(dǎo)致的住房需求特征缺乏認(rèn)識(shí)

　　快速城市化階段的城市人口增加，城市人口在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、小城市、中等城市、大城市和特大城市之間梯次向上遷移，以及從經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)城市和經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)城市、從內(nèi)陸城市向沿海城市的遷移，已經(jīng)成為當(dāng)今我國乃至全球范圍內(nèi)勞動(dòng)力流動(dòng)的基本特征。限于城市政府提供公共服務(wù)的能力，任何城市都不可能無限制擴(kuò)張，城市蔓延越來越成為世界范圍內(nèi)城市發(fā)展的難題。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，人為設(shè)置阻礙人口流動(dòng)的條件越來越不現(xiàn)實(shí)，而住房價(jià)格則成為城市制約人口流入的重要經(jīng)濟(jì)“門檻”。

　　從表1中顯示的數(shù)據(jù)中可以看出，目前我國許多城市的住房市場早已不是本市居民的市場。以北京市為例，全國范圍甚至國際范圍的人口流動(dòng)，使非本市居民購買住房的比例超過了l／3。由于有能力和條件流動(dòng)的人口，其收入和財(cái)產(chǎn)狀況往往高于其目標(biāo)城市的平均水平，因此能承受更高的房價(jià)，這就在一定程度上推高了目標(biāo)城市的平均房價(jià)。

　　就類似北京的熱點(diǎn)目標(biāo)城市而言，人為壓低房價(jià)、降低人口流動(dòng)的門檻可能會(huì)導(dǎo)致人口增長失控，給城市政府提供公共服務(wù)的能力帶來空前的挑戰(zhàn)，最終甚至導(dǎo)致這些城市的衰落。維持一個(gè)較高的房價(jià)作為人口流動(dòng)的門檻或進(jìn)入該城市的“門票”是符合城市發(fā)展規(guī)律和經(jīng)濟(jì)規(guī)律的。

　　與此同時(shí)，城市政府必須為當(dāng)?shù)氐褪杖刖用裉峁┳》勘Ｕ希瑸橹械褪杖刖用瘾@取住房提供必要的扶助，使其獲得與城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的住房服務(wù)。這樣才能保持城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)的長期持續(xù)、和諧發(fā)展。

　　3.市場本身尚不具備匹配住房供求結(jié)構(gòu)的能力

　　從居民家庭而言，隨著其家庭收入的變化，住房消費(fèi)通常要經(jīng)歷一個(gè)先租后買、先小后大、先舊后新的過程。新增住房供應(yīng)所面對的購房對象，也包括首次購房、改善住房和豪華住宅三種。

　　市場經(jīng)濟(jì)條件下，住房消費(fèi)的這種層次性是由居民個(gè)人可支配收入或住房支付能力決定的，住房供給的層次性也主要是由需求的層次性決定。然而，在供給總量相對不足、新房供給結(jié)構(gòu)主要由開發(fā)商根據(jù)當(dāng)期利益最大化的原則決定的情況下，大戶型、高價(jià)位的豪華住宅和改善型住房，就成為他們開發(fā)建設(shè)的首選目標(biāo)，使首次購房居民的需求難以得到滿足。

　　本來存量住房供給可以彌補(bǔ)新房市場供給結(jié)構(gòu)的缺陷，但我國目前的存量住房市場又由于各種原因尚不發(fā)達(dá)；政府或單位提供的公共住房(廉租房或經(jīng)濟(jì)適用房)也可以緩解新建商品住房市場的結(jié)構(gòu)性矛盾，但長期以來廉租房供給極其有限，經(jīng)濟(jì)適用房供給也被許多地方忽視。

　　4.未及時(shí)實(shí)現(xiàn)住房制度改革目標(biāo)向住房政策目標(biāo)轉(zhuǎn)變

　　住房政策是政府為改善住房的數(shù)量、質(zhì)量、價(jià)格以及所有權(quán)和使用權(quán)而設(shè)計(jì)的目標(biāo)、政策工具和具體政策措施。對住房政策的一般理解，主要是為全體居民提供住房機(jī)會(huì)的公共住房政策，包括公共住房的供給政策、補(bǔ)貼政策、分配政策、金融政策和管理政策等內(nèi)容。而廣義的住房政策還包括對完善住房市場、改進(jìn)市場效率的訴求。不同國家或地區(qū)的住房政策目標(biāo)，往往與其社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和所處的階段、住房狀況等密切相關(guān)。

　　目前，我國政府住房政策目標(biāo)相對模糊，尤其是在提供公平住房機(jī)會(huì)方面，尚無具體的政策目標(biāo)宣示。有關(guān)住房政策目標(biāo)通常隱含在一系列住房制度改革或市場調(diào)控的政策文件中。使得公共住房政策實(shí)際上是在為住房制度改革或政府干預(yù)住房市場服務(wù)，而不是反過來成為住房制度改革和政府干預(yù)住房市場的依據(jù)。 

　　例如，在《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知(國發(fā)[1998]23號(hào))》中，提出了“最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房；中低收入家庭購買經(jīng)濟(jì)適用住房；其他收入高的家庭購買、租賃市場價(jià)商品住房”的住房供應(yīng)政策目標(biāo)；在《關(guān)于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房價(jià)格的意見(國辦發(fā)[2006]37號(hào))》中，提出了通過“加快城鎮(zhèn)廉租住房制度建設(shè)”、“規(guī)范發(fā)展經(jīng)濟(jì)適用住房”和“積極發(fā)展住房二級(jí)市場和房屋租賃市場”來“有步驟地解決低收入家庭的住房困難”的公共住房政策。這些政策目標(biāo)或措施，均沒有上升到住房政策的高度，因此缺乏系統(tǒng)性、一致性和連貫性。

　　5.過分強(qiáng)調(diào)住房商品化忽視政府應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任

　　住房商品化和市場化應(yīng)該有一個(gè)漸變的過程。二次世界大戰(zhàn)以后，西方國家政府提供公共住房的責(zé)任，普遍經(jīng)歷了一個(gè)隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高逐漸弱化的過程。公共住房或公共住房政策，由滿足大部分居民需要(二戰(zhàn)后的初期)到提供最低收入家庭住房保障(20世紀(jì)90年代以后)，經(jīng)歷了幾十年的發(fā)展變化過程。

　　同時(shí)，盡管當(dāng)前許多國家政府重點(diǎn)是提供低收入家庭住房保障，但在住房市場價(jià)格高企、中低收入居民缺乏足夠支付能力時(shí)，依然保持了通過可支付產(chǎn)權(quán)住宅(類似中國的經(jīng)濟(jì)適用房)的供應(yīng)來干預(yù)市場的能力。從我國住房制度演變的過程來看，堅(jiān)持住房商品化、市場化和社會(huì)化改革目標(biāo)無疑是非常正確的，但在向這個(gè)目標(biāo)邁進(jìn)的過程中，政府必須保持足夠的提供可支付產(chǎn)權(quán)住宅和可支付租賃住宅的能力，以便對低收入家庭提供住房保障，對缺乏支付能力的中低收入家庭提供扶助。

　　東歐國家的住房制度改革，與我國有著類似的經(jīng)歷。在表2中所顯示的國家中，當(dāng)年公共住房私有化越徹底的國家，當(dāng)前面臨房價(jià)和居民住房支付能力的壓力就越大。至今保持有較高公共出租住宅比例的國家，房價(jià)和住房問題的壓力就小得多(見表2)。

    二、解決當(dāng)前住房問題的出路

　　應(yīng)該說，導(dǎo)致住房問題的原因遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止上述五個(gè)方面。但可以肯定的說，上述五個(gè)方面至少是導(dǎo)致我國當(dāng)前住房問題的主要原因。解決住房問題的出路在哪里呢？近期中央政府提出了“增加供給，引導(dǎo)需求，穩(wěn)定價(jià)格，規(guī)范市場，著力解決低收入家庭住房問題，促進(jìn)房地產(chǎn)市場健康發(fā)展”的思路。應(yīng)該說這是近年調(diào)控經(jīng)驗(yàn)的高度總結(jié)，是非常正確的。但還要注意做好以下好幾件事情。

　　1.摸清家底

　　自1985年全國第一次城鎮(zhèn)住房普查以來，我國已經(jīng)有22年沒有進(jìn)行過住房普查了。在這22年中，城市人口、家庭及其住房狀況、城市住房數(shù)量、質(zhì)量和分布等，都發(fā)生了巨大的變化。究竟我們的城市中，每100個(gè)家庭擁有多少套住房(住房空置狀況)、每個(gè)居室居住幾口人等最基本的數(shù)據(jù)，沒有一個(gè)人能說清楚。在這種情況下，說“增加供給、引導(dǎo)需求”，只能作為緩解當(dāng)前房價(jià)壓力的權(quán)宜之計(jì)。

　　首先應(yīng)該通過第二次全國城鎮(zhèn)住房普查，清楚把握當(dāng)前居民家庭和住房狀況，結(jié)合政府能力及未來發(fā)展，確定公共住房的適用對象和政策覆蓋范圍；其次是制定公開透明的近期和中長期住房建設(shè)計(jì)劃、尤其是公共住房建設(shè)計(jì)劃，作為政府的公開承諾公諸于眾；再次是有公開透明的運(yùn)行規(guī)則，便于社會(huì)公眾參與和監(jiān)督：最后就是加大公共住房政策的宣傳力度，讓每個(gè)人都能清楚地知道自己是不是公共住房政策的資助對象，如何獲取相應(yīng)的公共住房。此外，摸清城鎮(zhèn)住房家底，也有助于商品住房市場的健康發(fā)展。

　　2.完善制度

　　1998年國家提出了構(gòu)建新的住房供應(yīng)體系，即“最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房；中低收入家庭購買經(jīng)濟(jì)適用住房；其他收入高的家庭購買、租賃市場價(jià)商品住房”，這個(gè)目標(biāo)是正確的，應(yīng)該堅(jiān)定不移地落實(shí)。當(dāng)前，社會(huì)各界對廉租房和商品住房的角色定位已經(jīng)基本趨向一致，有較大爭議的是經(jīng)濟(jì)適用房的角色和進(jìn)退。

　　從解決中低收入和最低收入家庭住房問題的角度來看，政府通常以提供生產(chǎn)者或消費(fèi)者補(bǔ)貼的方式，讓最低收入家庭進(jìn)入具有社會(huì)保障特征的廉租房體系(可支付租賃住宅)，讓中低收入家庭進(jìn)入有政府資助的經(jīng)濟(jì)適用房(可支付產(chǎn)權(quán)住宅)體系。對于中等收入及其以上家庭，則主要進(jìn)入市場化的商品住宅體系。這樣就構(gòu)成了一個(gè)完整的、相互銜接的住房供應(yīng)體系。

　　經(jīng)濟(jì)適用房的重要作用首先在于其構(gòu)成了完整的、相互銜接的住房供應(yīng)體系中的重要一環(huán)。第一，基于“有恒產(chǎn)者有恒心”的理念，許多國家政府鼓勵(lì)居民擁有自己的住房，以提高居民個(gè)人的生活滿意度、心理健康和身體健康水平，提高社會(huì)的穩(wěn)定性和社會(huì)參與度，給年輕人提供積極向上、促進(jìn)其健康成長的社會(huì)環(huán)境。而中低收入家庭是否具有購買可支付產(chǎn)權(quán)住宅的機(jī)會(huì)，是提高住房自住比率的關(guān)鍵。第二，居民住房支付能力是從低到高連續(xù)分布的；要讓其實(shí)現(xiàn)從租住廉租房到購買商品住房的飛越幾乎是不可能的。第三，經(jīng)濟(jì)適用房類型的可支付產(chǎn)權(quán)住房供給，是政府調(diào)控住房市場的一個(gè)重要切入點(diǎn)和“抓手”，通過增加或減少可支付產(chǎn)權(quán)住宅的供給，就可以有效干預(yù)商品住房市場價(jià)格。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)適用房領(lǐng)域存在的各種問題，不是制度本質(zhì)問題，而是經(jīng)濟(jì)適用房定位模糊、政策透明度低、行政管理能力不足、政府和開發(fā)商責(zé)任分配失當(dāng)?shù)戎贫炔煌晟频膯栴}。

　　當(dāng)然，需要完善的不僅僅是經(jīng)濟(jì)適用房制度，還包括中央和地方政府公共住房支出預(yù)算制度、公共住房金融制度、土地供應(yīng)制度和稅收制度等等。解決住房問題是政府的責(zé)任，建設(shè)管理或房地產(chǎn)、發(fā)展改革、土地、財(cái)政、金融、稅收等部門，都應(yīng)該在落實(shí)政府住房政策目標(biāo)中，積極扮演相應(yīng)的角色，做到目標(biāo)一致、相互配合。

　　3.認(rèn)清房價(jià)

　　市場上的房價(jià)，可以從社會(huì)和經(jīng)濟(jì)兩個(gè)角度判斷。從社會(huì)的角度，主要是看當(dāng)?shù)刂械褪杖爰彝ナ欠駥�滿足其基本住房需要的當(dāng)前房價(jià)具備支付能力；從經(jīng)濟(jì)的角度，主要是看城市經(jīng)濟(jì)基本面能夠支撐的房價(jià)到底是多高，有沒有住房價(jià)格泡沫。

　　不同城市的房價(jià)水平主要由這些城市的吸引力和城市公共品的綜合質(zhì)量決定。勞動(dòng)力和資本總是趨于流向吸引力大的明星城市和中心城市。在明星城市，符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律的房價(jià)往往與當(dāng)?shù)刂械褪杖爰彝ツ軌蛑Ц兜姆績r(jià)存在嚴(yán)重的不一致。這就要求政府科學(xué)把握兩個(gè)房價(jià)的合理范圍，讓中低收入家庭可支付的住房價(jià)格作為政府制定公共住房政策的基礎(chǔ)，讓經(jīng)濟(jì)基本面決定的住房資產(chǎn)價(jià)格按照正常的市場規(guī)律發(fā)展(當(dāng)然不排除必要的政府干預(yù)，比如出現(xiàn)住房價(jià)格泡沫的時(shí)候)。

　　忽視市場規(guī)律的作用、人為降低經(jīng)濟(jì)基本面決定的住房資產(chǎn)價(jià)格來適應(yīng)中低收入家庭的住房支付能力，或者不顧中低收入家庭的支付能力、過分強(qiáng)調(diào)市場化或市場規(guī)律的作用，都是有害的，最終也難以實(shí)現(xiàn)政府住房政策的目標(biāo)，即一方面提供公平住房機(jī)會(huì)，另一方面提高住房市場運(yùn)行效率，維護(hù)住房市場平穩(wěn)發(fā)展。

　　住房問題尤其是房價(jià)問題，是一個(gè)永恒的話題，因?yàn)樗鼤r(shí)時(shí)刻刻與每個(gè)人的利益息息相關(guān)。對住房問題的認(rèn)識(shí)，應(yīng)該允許有一個(gè)發(fā)展變化、逐步深入的過程，急躁不得。只要目標(biāo)明確、措施得當(dāng)，政府和社會(huì)各界積極配合、共同努力，定能實(shí)現(xiàn)我國城市住房領(lǐng)域的和諧發(fā)展。

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