油氣價格改革 實現(xiàn)我國能源商品屬性的回歸

• 2017年7月31日 YaoEnHua來源：國際石油網 522 28
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一個多月前，備受燃氣行業(yè)關注的《關于加強配氣價格監(jiān)管的指導意見》正式出臺，至此，我國天然氣產業(yè)鏈的跨省長輸管道、省內短途運輸管道和城市配氣管網3個壟斷環(huán)節(jié)均建立了較為完整的價格監(jiān)管制度框架。

旁觀者或許并不明白這究竟意味著什么?但在中國國際經濟交流中心信息部研究員景春梅看來，對油氣產業(yè)鏈中游的輸配環(huán)節(jié)建立全環(huán)節(jié)監(jiān)管、實現(xiàn)全過程覆蓋，無疑意義重大，她稱“這是革命性的”。

回顧近年來的油氣價格改革工作，多年來致力于油氣產業(yè)研究的景春梅贊賞之情溢于言表，她在接受中國經濟導報記者采訪時說：“黨的十八大以來，油氣價改在整個價格改革中應該是跑得最快的，而且也可以代表價格改革進展的基本面，具有突破性?！?/p>

成品油價格放開只差“臨門一腳”

如今，隨著私家車的迅速增長，越來越多的人開始關心汽油價格的漲跌，媒體也定期會發(fā)布一些市場分析機構對汽油價格的分析和預測，而這無疑是基于國內成品油價格機制的建立。

據(jù)了解，在國內成品油價格與國際接軌的進程中，針對調價周期過長、調價邊界條件較高導致單次調價幅度過大，容易引發(fā)市場炒作等問題，2013年3月，國家進一步完善成品油價格機制，縮短調價周期，將汽柴油價格調整周期由22個工作日縮短至10個工作日，同時取消了國際市場油價波動4%才能調價的幅度限制。2016年初，國家再次完善國內成品油價格機制：一是為成品油價格調控設定了130美元、40美元的上下限;二是建立油價調控風險準備金，將成品油價格未調金額全部納入風險準備金。

經過上述改革，油價機制化調整成為常態(tài)，效果明顯。“在新機制下，國內成品油價格有升有降成為常態(tài)，調整周期縮短，頻率加快，已經接近市場定價”，景春梅特別強調，“由于新機制相對透明，專業(yè)機構都能預測到每輪窗口期油價是否調整。只有透明才能贏得公眾的理解;否則，即使調價合理，也可能被曲解?！?/p>

中國人民大學經濟學院副院長鄭新業(yè)對中國經濟導報記者說：“由于成品油供應很充分，而且市場也存在競爭，因此實際的市場價格會比國家的指導價略低一些，如汽油價格比國家低11%，柴油價格低13%，這很正常，也符合指導價政策的初衷，成品油價格放開現(xiàn)在是時候了?！?/p>

景春梅也認為，成品油完全放開可能最先實現(xiàn)，因為在國內成品油價格的調整周期縮短至10個工作日后，可以說成品油距離完全市場化“只差臨門一腳了”，下一步就是直接放開，由企業(yè)根據(jù)市場供應決定定價。不過，她同時表示，所謂放開，應該是在40美元的“地板價”和130美元的“天花板價”之間放開，如市場出現(xiàn)大的異常情況，政府還是應該保留對市場的干預權。

80%的氣源價格放開由市場主導

中國城市燃氣協(xié)會理事長王天錫曾指出，相較于國內成品油價格改革，國內天然氣價格改革呼聲更大。

據(jù)了解，為理順國內天然氣價格，2011年底，我國開始在接通管道氣的廣東、廣西開展天然氣價格形成機制改革試點。一是將出廠價格管理改為最高門站價格管理;二是將以成本加成為主的定價方法改為按“市場凈回值”方法定價，建立起天然氣與燃料油、液化石油氣等可替代能源價格掛鉤的動態(tài)調整機制。

2013年，在總結“兩廣”試點經驗的基礎上，天然氣價格形成機制在全國范圍內實施。區(qū)分存量氣和增量氣，增量氣價格一步調整到與可替代能源價格保持合理比價的水平，存量氣價格分三步進行調整，并于2015年4月實現(xiàn)增量氣與存量氣價格并軌，“三步走”計劃完成后，非居民用氣價格全面理順。

景春梅表示，通過一系列積極改革，天然氣價格機制發(fā)生了很大變化，原來氣價實行的是門站價最高限價管理，2015年11月，實行基準價管理的新機制，下浮不限，最高允許上浮20%，這樣加大了價格彈性，擴大了買賣雙方議價的空間。

在改革門站價格機制的同時，政府部門也在有序放開天然氣氣源價格。2013年，放開頁巖氣、煤層氣、煤制氣出廠價格，以及液化頁巖氣氣源價格;2015年4月，放開除化肥企業(yè)外的直供用戶用氣價格;2016年，先后放開化肥用氣價格，明確儲氣設施相關價格由市場決定。

據(jù)了解，為了保護農業(yè)生產，化肥氣價過去一直是低價供給，它在整個天然氣的消費中占比不到5%。隨著供給氣源的多樣性和天然氣供需關系變化，國家決定放開化肥用氣價格?！坝捎跉庠垂┙o充足和化肥用氣占比不高，因此價格放開不會對市場價格造成大的波動影響?！本按好氛f。

而儲氣價的放開，則是為了通過價格激勵促進我國儲氣庫的建設。據(jù)了解，由于冬天供暖，天然氣需求往往會在冬天達到高峰，例如，北京冬天用氣量峰值最高時是夏天用氣量的16倍。而我國缺乏儲氣庫，沒有足夠的儲氣庫來有效平抑峰谷差，目前我國儲氣庫的工作氣量平均只有3%～4%，而國際平均水平則達到了14%～15%，差距明顯，因此一到冬天用氣高峰，缺口就會很大，使得保證天然氣供應成為一大問題。為了激勵企業(yè)積極投資建設儲氣庫，國家決定放開儲氣價，儲氣公司作為市場主體可以低買高賣，具體價格由城市燃氣公司和儲氣公司雙方商議。

隨著天然氣價格市場化改革快速推進，目前我國80%以上的氣源價格已由市場主導形成。而改革的效果已逐步顯現(xiàn)，如顯著增強了天然氣資源的供應保障能力，“氣荒”現(xiàn)象基本消除;及時降低非居民用氣價格，降低用氣企業(yè)成本約1000億元，有力支持了實體經濟發(fā)展。

精細管好中間的輸配氣環(huán)節(jié)

我國天然氣行業(yè)價格改革的目標是“管住中間，放開兩頭”，即氣源和銷售價格放開由市場形成，對屬于網絡型自然壟斷環(huán)節(jié)的管道運輸和配氣價格則要嚴格監(jiān)管。

2016年10月，國家印發(fā)《天然氣管道運輸價格管理辦法(試行)》和《天然氣管道運輸定價成本監(jiān)審辦法(試行)》，構建起科學完善的管道運輸價格監(jiān)管體系，明確了管道運輸價格管理遵循“準許成本加合理收益”的原則。

新近出臺的《關于加強配氣價格監(jiān)管的指導意見》規(guī)定，配氣業(yè)務的投資收益率原則上不超過7%。投資收益率是影響配氣價格的關鍵指標之一，國家發(fā)展改革委有關負責人表示，從國際經驗看，通常認為天然氣配送環(huán)節(jié)經營風險低于長輸管道，相應地收益率也應低于管道運輸。從國內情況看，一方面，目前我國城鎮(zhèn)燃氣行業(yè)處于快速發(fā)展階段，管網設施尚不完善，收益率的選取應當有利于鼓勵企業(yè)投資;另一方面，城鎮(zhèn)燃氣屬于公用事業(yè)，直接關系中小企業(yè)發(fā)展和居民生活，因此收益率水平不宜定得過高。據(jù)了解，目前，下游城鎮(zhèn)燃氣配送環(huán)節(jié)價格監(jiān)管相對滯后，其中購銷差價(視同為配氣價格)差異較大，普遍在0.5元～0.9元間，也有低的到0.3元～0.4元，高的達1元多，原因是各地在燃氣定價方法、重要指標參數(shù)的選取上差異較大，結果少數(shù)地方價格水平明顯偏高。

中國石油大學劉毅軍教授認為，《關于加強配氣價格監(jiān)管的指導意見》既強調了規(guī)范管理，同時也考慮到了全國各地的多樣性，未來對城市燃氣管網的建設將會發(fā)揮積極作用。

鄭新業(yè)認為，政府價格部門的工作思路非常好，充分利用了改革的后發(fā)優(yōu)勢，起步很好。不過他同時表示，后邊的工作還很復雜，對投資成本的審查，需要建立監(jiān)管會計制度，如何動態(tài)地調整收益率，如何控制各種資本對城市燃氣的投資沖動等，是監(jiān)管者需要監(jiān)管的重點，這些未來將對各地政府部門的監(jiān)管能力提出比較高的要求，因此可以考慮通過市場化引入第三方力量。

油氣價格改革倒逼體制改革跟進

長期以來，能源被當作特殊商品，如作為戰(zhàn)略物資或福利產品低價供給，其價格無法真正反映商品的價值屬性。在推動能源體制革命方面，中央領導提出還原能源商品屬性，構建有效競爭的市場結構和市場體系，形成主要由市場決定能源價格的機制。“十八大以來，油氣價格最大的變化就是由直接定價轉變?yōu)榻C制、強監(jiān)管，而不再是直接去干預價格?！本按好氛f。

她認為，油氣改革的基本特點是以放為主，放管結合。油氣產業(yè)鏈比較特殊，競爭性環(huán)節(jié)和壟斷性環(huán)節(jié)摻雜在一起，長輸管道和城市配氣的管網資源具有壟斷性，其價格應該由政府進行監(jiān)管，而上游氣源和終端銷售的價格應該是放開的。她說：“現(xiàn)在政府部門對油氣價格建立了監(jiān)管框架，總體呈現(xiàn)的特點是以放為主，增加市場定價的比重，體現(xiàn)了市場決定價格的價改主基調?！?/p>

在景春梅的眼中，近年來的油氣價格機制市場化改革可謂是“精彩紛呈”，而政府價格管理部門在職能上也發(fā)生了“突破性、根本性轉變”，在體制改革沒有完全到位的情況下，不斷推出新舉措，她認為，價格改革將會對體制改革產生倒逼作用。

比如，與價格改革相比，體制改革稍顯滯后，而氣價改革的成效在于真正落實執(zhí)行，因此后續(xù)的油氣體制改革要和氣價改革相銜接，要管好中間的輸配環(huán)節(jié)，并在兩頭放開氣源價和銷售價，則有賴于體制改革的及時跟進。“長輸管道核算辦法，等于是從財務上為中游管網公平開放和管網獨立奠定計價基礎，為改革做好鋪墊，先實現(xiàn)財務獨立核算，以后再從業(yè)務上分切開來?！本按好氛f。

目前，我國油氣價格改革已進入“深水區(qū)”。記者從國家發(fā)展改革委價格司了解到，未來我國將適時邁出成品油和天然氣價格市場化“最后一步”，進一步制度化、精細化監(jiān)管管道運輸價格，并積極推動上海、重慶石油天然氣交易中心的建設。

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