央企退房令已經(jīng)推出近7 年，但各地樓盤中依然不難尋覓央企的蹤影。CFP

原本并不耀眼的房企“國家隊(duì)”成為2016年樓市大放異彩的明星。

一直以來，除中海、保利、華潤、遠(yuǎn)洋等老牌企業(yè)外，鮮少有地產(chǎn)央企真正躋身第一梯隊(duì)陣營，但去年拿地支出前15名的房企中，由央企和國企組成的“國家隊(duì)”占據(jù)8席，16個(gè)拿地總額超百億的巨無霸項(xiàng)目中，有9家花落“國字頭”。

從爭搶“地王”，到競相重組，房企“國家隊(duì)”都指向同一個(gè)目的——在新一輪調(diào)控的“大冰期”中盡可能搶占市場高地。

許多人還能依稀回想起2010年國資委曾發(fā)布一紙公文，要求多數(shù)央企退出房地產(chǎn)業(yè)，當(dāng)時(shí)被板子打中的央企多達(dá)78家。時(shí)近7年，央企并沒有在樓市偃旗息鼓，反而似乎愈發(fā)活躍。

決策層多次要求央企退出競爭性行業(yè)

十八屆三中全會(huì)以來，國家對(duì)深化國有企業(yè)改革做出了一系列戰(zhàn)略部署，除了“退房令”以外，盡管鮮有具體談及多數(shù)央企應(yīng)退出房地產(chǎn)業(yè)的明確要求，但從多個(gè)文件中都可以找到?jīng)Q策層對(duì)于央企定位的態(tài)度。

《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者注意到，2013年底，十八屆三中全會(huì)期間審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中就有較大篇幅著墨于國企改革，其中明確提到國有資本應(yīng)該放開競爭性業(yè)務(wù)，推進(jìn)公共資源配置市場化，進(jìn)一步破除各種形式的行政壟斷。

2014年7月，國務(wù)院國資委宣布在所監(jiān)管的中央企業(yè)中開展“四項(xiàng)改革”試點(diǎn)，國家開發(fā)投資公司、中糧集團(tuán)等6家中央企業(yè)納入首批試點(diǎn)，最亮眼的一項(xiàng)就是發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)，進(jìn)一步勾勒出國企改革的主線是“與民分利”。

2015年7月2日至8月30日，中央第一巡視組對(duì)中國航空工業(yè)集團(tuán)進(jìn)行了專項(xiàng)巡視后，劍指“多家單位對(duì)中央房地產(chǎn)調(diào)控政策置若罔聞，項(xiàng)目開發(fā)禁而不止”的問題，被視為最嚴(yán)厲和直接的一次出手。

一年后，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于推動(dòng)中央企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與重組的指導(dǎo)意見》，對(duì)央企應(yīng)該發(fā)力的方向細(xì)加定位，指出央企要在國防、能源、交通、糧食、信息、生態(tài)這些關(guān)系國家安全的領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)保障能力顯著提升;在重大基礎(chǔ)設(shè)施、重要資源以及公共服務(wù)等關(guān)系國計(jì)民生和國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)控制力明顯增強(qiáng);在重大裝備、信息通信、生物醫(yī)藥、海洋工程、節(jié)能環(huán)保等行業(yè)的影響力進(jìn)一步提高;在新能源、新材料、航空航天、智能制造等產(chǎn)業(yè)的帶動(dòng)力更加凸顯。

這是中央對(duì)央企的定位。包括國家發(fā)改委宏觀研究院副院長馬曉河在內(nèi)的許多專家都在不同場合表示，在國企改革中，國企應(yīng)該從一般競爭性領(lǐng)域退讓、退足，其中包括房地產(chǎn)領(lǐng)域。

“退房令”淪為空文 仍有多數(shù)央企未執(zhí)行

對(duì)于中央態(tài)度反應(yīng)最敏感的是央企的“大管家”國資委。在2010年“兩會(huì)”期間，央企一天造出三個(gè)“地王”引發(fā)輿論嘩然，3月18日，國資委就力排眾議，堅(jiān)決拋出“退房令”，要求78家不以房地產(chǎn)為主業(yè)的央企清退房地產(chǎn)業(yè)務(wù)，只留下16家主業(yè)為地產(chǎn)的央企。

但當(dāng)年看似風(fēng)風(fēng)火火的動(dòng)作背后，一個(gè)“地雷”已然埋下：僅僅一年后，這個(gè)允許涉足房產(chǎn)業(yè)務(wù)的名單從16家增加到了21家，5家新獲準(zhǔn)以房地產(chǎn)為主業(yè)的央企中就包含了在之后的2016年有較大擴(kuò)張動(dòng)作的魯能集團(tuán)。

名單的悄然擴(kuò)容暗藏著國資委與央企的博弈，也預(yù)言了日后執(zhí)行的艱難。據(jù)《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者了解，2012年以后就鮮有央企大規(guī)模清退的舉動(dòng)，只有零星的股權(quán)轉(zhuǎn)讓或協(xié)議出讓項(xiàng)目出現(xiàn)。莫非清退行列中的央企與決策層打起了太極?

更重要的是，當(dāng)時(shí)頒布“退房令”的初衷是為了響應(yīng)中央的要求，為央企參與樓市潑冷水，而2016年6月樓市新一輪火爆啟動(dòng)至今，央企“分羹”的熱情有增無減，制造出一個(gè)又一個(gè)“地王”概念，甚至被外界質(zhì)疑和指責(zé)為房價(jià)大漲的推手。

據(jù)公開資料顯示，截至2012年底，78家被要求“退房”的央企中，僅有不足20家央企履約退出。地方的情況也差不多。以曾經(jīng)在2013年率先出臺(tái)明文要求 “退房”的南京為例，盡管當(dāng)時(shí)就要求33家市屬國企必須在2013年底全部退出房地產(chǎn)開發(fā)，但直到2016年，還有達(dá)來房地產(chǎn)開發(fā)、南京中北房地產(chǎn)開發(fā)、三金地產(chǎn)等國企現(xiàn)身土拍市場，角逐高價(jià)地。

中央的“雷霆震怒”似乎無法短期內(nèi)根治這種痼疾。中央巡視組痛批航天科工后，雖然航天科工隨后制定下發(fā)了《關(guān)于堅(jiān)決落實(shí)巡視整改要求加快房地產(chǎn)業(yè)退出有關(guān)工作的通知》，要求下屬單位在2016年9月30日前完成退出或轉(zhuǎn)型，最終被同樣有軍工背景的央企保利地產(chǎn)接手，但如此雷厲風(fēng)行的“退房”舉動(dòng)并沒有成為廣泛效仿的榜樣，相反，許多“國家隊(duì)”仍在加快高價(jià)拿地的步伐。

為何“大管家”政令難落地?

當(dāng)下的現(xiàn)狀難免令當(dāng)初下達(dá)“退房令”的國資委顯出幾分尷尬的余味。

國資委一位內(nèi)部人士對(duì)《中國經(jīng)濟(jì)周刊》表示：“‘退房令’一直都在執(zhí)行的，沒有聽說過終止，但是實(shí)際操作起來比較復(fù)雜，比如說這些央企手里的地有些已經(jīng)在開發(fā)，是不是停下來轉(zhuǎn)讓?退出房地產(chǎn)后的職工怎么安置?資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的價(jià)格怎么來確定?價(jià)格高了沒人買，價(jià)格低了又會(huì)造成國有資產(chǎn)流失。況且這里面還牽扯到很多方面的關(guān)系，所以執(zhí)行就比較慢?！?/p>

在上海善法律師事務(wù)所主攻房地產(chǎn)事務(wù)的律師秦裕斌看來， “退房令”之所以7年未竟其功，根本原因在于這條“指令”本身的約束力極為有限，國資委在法理上的“軟肋”，很可能為央企打擦邊球留下灰色地帶。

“嚴(yán)格來說，‘退房令’是2010年3月18日下午國資委召開新聞發(fā)布會(huì)上宣布的，這條‘命令’不是以部門規(guī)章形式發(fā)出的，是否以規(guī)范性的紅頭文件形式發(fā)出不得而知，因此，它的強(qiáng)制性較弱?！鼻卦１髮?duì)記者介紹說。

“目前法律位階較高、較為重要的國有資產(chǎn)管理活動(dòng)法律規(guī)范是《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》，其中規(guī)范了國資委作為國務(wù)院直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)的行政職能，是代表國務(wù)院履行出資人職責(zé)、負(fù)責(zé)監(jiān)督管理企業(yè)國有資產(chǎn)，我們可以將這里的‘出資人’看成《公司法》中的股東，‘國家隊(duì)’的股東是國家，國資委就是它的代言人?！?/p>

“央企、國企是否從事房地產(chǎn)開發(fā)事業(yè)應(yīng)當(dāng)經(jīng)過股東大會(huì)的決議作出決定，國資委形同‘股東’，要將央企不從事房地產(chǎn)開發(fā)活動(dòng)的意志變成企業(yè)的意志，法律本身不禁止，但要求必須經(jīng)過法定的程序來實(shí)現(xiàn)，僅僅使用行政手段做出強(qiáng)制性規(guī)定的效果肯定是大打折扣?！鼻卦１髮?duì)《中國經(jīng)濟(jì)周刊》坦言。

國資委真的能管得了國企嗎

或許國資委頒布的“退房令”在法理上定位模糊，但即使“退房令”就此夭折，央企在地產(chǎn)界的大手筆動(dòng)作依舊遭到了“口誅筆伐”。

同時(shí)，更多人呼吁能出臺(tái)比“退房令”級(jí)別更高的“約束力”。

業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，在豐厚的利潤回報(bào)面前，部分央企扎堆地王、并就此實(shí)現(xiàn)了做大做強(qiáng)。

“從市場經(jīng)濟(jì)主體的角度來看，央企有這種逐利行為是合理的，但另一方面，央企的特殊性在于它并不只是市場經(jīng)濟(jì)主體，還應(yīng)該更多地承載宏觀經(jīng)濟(jì)的命脈，應(yīng)該在公共事業(yè)領(lǐng)域造福于民。因此，央企的經(jīng)營行為不能單純按市場規(guī)律而為，也應(yīng)該受到政府主管部門的行政調(diào)控。”一位不愿具名的民營房地產(chǎn)老總對(duì)《中國經(jīng)濟(jì)周刊》直言。

更有分析人士指出，“退房令”收效甚微可能還映射出一個(gè)更現(xiàn)實(shí)、更復(fù)雜的生態(tài)圈，使得未來能否出現(xiàn)更嚴(yán)格的“法令”或者“指令”來約束央企在地產(chǎn)領(lǐng)域的擴(kuò)張行為成為未知數(shù)。因?yàn)轭C布“退房令”的國資委本身也是央企做大房地產(chǎn)業(yè)的相關(guān)者，這或許也是相關(guān)“命令”推行的障礙之一。

供職于某地方國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、分管國企招商的一位人士坦言，國資委自身也有業(yè)績需求，“房地產(chǎn)業(yè)務(wù)是不少央企國企重要的利潤來源之一，一旦‘退房令’全面生效，央企的業(yè)績一定會(huì)受到很大影響，利潤也會(huì)大幅下降，出于業(yè)績的考慮和政績的需要，監(jiān)管機(jī)構(gòu)或許不大可能會(huì)逼迫非主業(yè)房地產(chǎn)的央企全部退出房地產(chǎn)業(yè)務(wù)?！?/p>