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李宇嘉:革新土地財(cái)政是建立樓市長(zhǎng)效機(jī)制的基石

2017年1月9日     來(lái)源:每日經(jīng)濟(jì)新聞      編輯:wenshicai      繁體
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要實(shí)現(xiàn)“房子是用來(lái)住的,不是用來(lái)炒的”,光靠短期調(diào)控、控制資金流向顯然不是辦法。

要實(shí)現(xiàn)“房子是用來(lái)住的,不是用來(lái)炒的”,光靠短期調(diào)控、控制資金流向顯然不是辦法。

縱觀國(guó)內(nèi)外,住房本身具有居住、投資和投機(jī)等多重屬性,且各種屬性之間的界限模糊,何況我國(guó)城市化快速推進(jìn),居民實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)收益的愿望強(qiáng)烈。因此,要讓住房回歸居住屬性,基礎(chǔ)性制度改革無(wú)疑成為關(guān)鍵。

基于樓市與地方政府行為和財(cái)政金融關(guān)系之復(fù)雜、利益關(guān)系之深遠(yuǎn),筆者認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)要把革新土地財(cái)政作為建立房地產(chǎn)長(zhǎng)效機(jī)制的“牛鼻子”。

我國(guó)歷史上,制衡中央宏觀調(diào)控和地方自主性的“財(cái)政分權(quán)”,一直是行政、財(cái)稅體制和金融運(yùn)行的最大影響因素,也是地方政府行為、經(jīng)濟(jì)績(jī)效最重要的決定因素。

中國(guó)加入WTO以后,外向型經(jīng)濟(jì)大發(fā)展,地方大規(guī)模招商引資,隨著制造業(yè)繁榮以及工業(yè)化進(jìn)程的提速,城市化也迅速開(kāi)啟。這一急速轉(zhuǎn)型,帶來(lái)短期內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)融資的巨大需求,但分稅制的財(cái)政分權(quán)并不能適應(yīng)這一變化。1998年“房改”以及2003年國(guó)有土地“招拍掛”制度的確立,開(kāi)啟了地方政府一次性出售土地70年使用權(quán),為基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施融資的歷程,即“土地財(cái)政”。

我國(guó)融入全球化,以比較優(yōu)勢(shì)參與國(guó)際分工、接受產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的歷史背景下,土地財(cái)政高效率地貼現(xiàn)未來(lái)70年城市化、工業(yè)化“紅利”的特征,巧妙地解決了短期內(nèi)城市對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施“一次性投入、長(zhǎng)期內(nèi)收回”的巨大融資需求和期限錯(cuò)配,中國(guó)經(jīng)濟(jì)由此開(kāi)啟高速增長(zhǎng)時(shí)期。客觀上講,土地財(cái)政以其服務(wù)于基礎(chǔ)設(shè)施融資,及衍生出的低地價(jià)招商、補(bǔ)貼、作價(jià)、土地?fù)Q配建等形式,讓低成本優(yōu)勢(shì)盡顯,鑄就了制造業(yè)大國(guó)地位。而制造業(yè)大發(fā)展和稅收高增長(zhǎng),也增強(qiáng)了國(guó)家的調(diào)控能力。

制造業(yè)繁榮也是快速工業(yè)化和城市化的黏合劑。近40年的工業(yè)化是今天中國(guó)裝備制造、高鐵等高端制造積累和沉淀的結(jié)果。城市化是第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展,內(nèi)需社會(huì)構(gòu)建和轉(zhuǎn)型的全球規(guī)律。當(dāng)前,我國(guó)人口紅利減退,資源環(huán)保形勢(shì)倒逼,城市化已轉(zhuǎn)入中低速增長(zhǎng),房地產(chǎn)進(jìn)入存量時(shí)代,加上產(chǎn)業(yè)升級(jí)、共享發(fā)展理念深入,全球制造業(yè)再平衡等,土地財(cái)政作為當(dāng)前階段的財(cái)政分權(quán)也必須適時(shí)而變。

李宇嘉:革新土地財(cái)政是建立樓市長(zhǎng)效機(jī)制的基石

黨的十八屆三中全會(huì)提出,建立現(xiàn)代財(cái)政制度,建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度,發(fā)揮中央、地方兩個(gè)積極性。事實(shí)上,這是基于當(dāng)代公共財(cái)政訴求的財(cái)政分權(quán)改革。

但是,土地財(cái)政及以其衍生特性(低地價(jià)招商、補(bǔ)貼、作價(jià)入股等)、自主性(不納入預(yù)算)、政府能力高效率等固有的特性,帶給地方利益之多元,對(duì)GDP競(jìng)標(biāo)賽的政績(jī)考核之迎合,也是此前財(cái)政分權(quán)(如包干制、行政收費(fèi))所不能比擬的。因此,土地財(cái)政就像基因烙印一樣,已深入地方政府行為的血脈中。

轉(zhuǎn)型時(shí)期,土地財(cái)政未適時(shí)革新,這是當(dāng)前樓市許多問(wèn)題的根源。首先,基于短期固定資產(chǎn)投資、稅收高增長(zhǎng)的考慮,低地價(jià)招商和城市“攤大餅”擴(kuò)張變本加厲,新區(qū)和園區(qū)泛濫并演化為空城、鬼城,產(chǎn)生了很多沒(méi)有稅收基礎(chǔ)、實(shí)體入駐的房地產(chǎn)項(xiàng)目。而樓市供應(yīng)過(guò)剩,引發(fā)去庫(kù)存及房?jī)r(jià)下跌壓力,又使債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)期空前上升。

其次,內(nèi)外部環(huán)境變化,中低端產(chǎn)品出口導(dǎo)向的制造業(yè)繁榮局面難以延續(xù),以土地財(cái)政帶動(dòng)固定資產(chǎn)投資的“資本形成依賴”,帶動(dòng)上下游繁榮,這是當(dāng)前產(chǎn)能過(guò)剩的根源。目前,產(chǎn)能利用率不足70%的行業(yè),如鋼鐵、水泥、玻璃等都與房地產(chǎn)密切相關(guān)。

再次,土地財(cái)政是當(dāng)代貨幣信用的源頭,地價(jià)房?jī)r(jià)上漲,以其“金融加速器效應(yīng)”創(chuàng)造信用和資產(chǎn)泡沫,也自然會(huì)提高系統(tǒng)性的風(fēng)險(xiǎn)。高地價(jià)和高房?jī)r(jià)循環(huán)預(yù)期是商品房市場(chǎng)繁榮的前提,也是土地財(cái)政得以維持的基礎(chǔ)。但土地和房租是實(shí)體經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)成本,高地價(jià)、高房?jī)r(jià)讓中國(guó)制造大國(guó)轉(zhuǎn)型制造強(qiáng)國(guó)的戰(zhàn)略因高成本而受阻。同時(shí),高地價(jià)、高房?jī)r(jià)讓“三個(gè)一億人”的人本城市化受阻,是城鎮(zhèn)化率從50%邁向70%、跨越中等收入陷阱的攔路虎。

最后,土地財(cái)政依賴度加深,意味著地方對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的微觀干涉加深,土地拆遷、規(guī)劃隨意調(diào)整等亂象層出不窮,房地產(chǎn)市場(chǎng)化前景堪憂。

當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)及財(cái)稅體制改革現(xiàn)狀,決定了土地財(cái)政暫時(shí)還無(wú)法退出,但完善土地財(cái)政并創(chuàng)造條件向稅收型財(cái)政漸進(jìn)轉(zhuǎn)型已成共識(shí)。為此筆者建議:

首先,以地均產(chǎn)值和就業(yè)人口為剛性指標(biāo),建立存量工業(yè)用地騰退紅線,觸及紅線的工業(yè)用地一律由政府收回,以消除低地價(jià)招商造成低效閑置與住宅用地荒并存局面,讓城市供地“上臺(tái)階”。

其次,應(yīng)當(dāng)建立“先租后買、產(chǎn)權(quán)共有、以租抵供”的新房供應(yīng)機(jī)制,新房(特別是新區(qū))以成本或折扣計(jì)價(jià)反算租金水平,讓新市民低成本入住。同時(shí),新市民與政府共有產(chǎn)權(quán),啟動(dòng)租金抵月供政策,漸進(jìn)讓新市民積累并擁有產(chǎn)權(quán)住房。

另外,土地出讓凈收入(輔以財(cái)政補(bǔ)貼和轉(zhuǎn)移支付)可全部用來(lái)建設(shè)醫(yī)院、學(xué)校等公共服務(wù)設(shè)施,以降低城市化成本。供地“上臺(tái)階”、新市民安居,這是降低房?jī)r(jià)、夯實(shí)樓市長(zhǎng)期需求基礎(chǔ)、建立內(nèi)需社會(huì)的長(zhǎng)效機(jī)制,也是降低資產(chǎn)泡沫風(fēng)險(xiǎn)的長(zhǎng)效機(jī)制。


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