2008年底，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)重慶推出全國首家農(nóng)村土地交易所，探索農(nóng)村集體建設(shè)用地和城市建設(shè)用地指標(biāo)進(jìn)行置換的“地票”交易，以解開“城市發(fā)展擴張缺乏空間，農(nóng)村建設(shè)用地閑置”的疙瘩。一年多來，這一交易所已先后成交“地票”21720畝，成交總金額23.79億元。專家們認(rèn)為，這一“多贏”的制度創(chuàng)新，拓寬了城市用地渠道，強化了耕地保護(hù)，使農(nóng)民土地收益顯著提高。

　　矛盾：城市發(fā)展擴張缺乏空間農(nóng)村建設(shè)用地閑置

　　重慶農(nóng)村土地交易所，除為全市土地承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)提供交易平臺外，最重要的創(chuàng)新就是推出農(nóng)村集體建設(shè)用地和城市建設(shè)用地指標(biāo)在重慶市遠(yuǎn)距離、大范圍置換的“地票”交易。重慶市市長黃奇帆說，農(nóng)村集體建設(shè)用地經(jīng)過復(fù)墾后產(chǎn)生“地票”，在農(nóng)村交易所公開交易，“地票”相應(yīng)的土地指標(biāo)作為新增建設(shè)用地指標(biāo)，增加等量城鎮(zhèn)建設(shè)用地。

　　創(chuàng)新的大背景是征地矛盾。以中國城鎮(zhèn)化率為每年1%的增長率計算，此前十年，中國平均每年減少耕地1000萬畝，十年1億畝。雖然我國實行了最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，但“土對策”層出不窮：未批先占，多占少補，占優(yōu)補劣，甚至刷綠漆、掛綠網(wǎng)“迷惑”國土部門的衛(wèi)星遙感。

　　如何找到一條“中間道路”？重慶市國土資源和房屋管理局局長張定宇說，我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地存在幾大亟待解決的矛盾。一是城鄉(xiāng)建設(shè)用地失衡，城市土地供需矛盾日益突出，而農(nóng)村用地增減率與城鎮(zhèn)化進(jìn)程極不協(xié)調(diào)，造成了大量閑置浪費。統(tǒng)計顯示，1997年至2005年我國鄉(xiāng)村人口減少9633萬人，農(nóng)村居民點用地卻增加了176萬畝，農(nóng)民人均用地面積是城市的2倍。重慶市近十年來城鎮(zhèn)化率提高了25%，但農(nóng)村居民點用地減少率不到1%。

　　以江津區(qū)為例，全區(qū)近40萬農(nóng)戶中約有23%已經(jīng)完全放棄農(nóng)地耕作，閑置或半閑置的建設(shè)用地近3萬畝，不少農(nóng)民進(jìn)城鎮(zhèn)生活后，農(nóng)村老宅無法處置變現(xiàn)只能任其閑置。

　　其次，城鎮(zhèn)建設(shè)用地“先占后補”的模式，占地在先是剛性的，補地在后是柔性的，往往“只占不補”“占優(yōu)補劣”“多占少補”，很難保障補地的數(shù)量和質(zhì)量，長此以往必然造成耕地總量減少和生產(chǎn)能力的下降。

　　因此，“地票”交易制度呼之欲出。

　　設(shè)計：如何用好農(nóng)村建設(shè)用地

　　征地矛盾頻發(fā)，國家征地思路開始由總量擴張，逐步向盤活存量轉(zhuǎn)變，而“地票”制度正是這一思路轉(zhuǎn)變中的重要節(jié)點。

　　“地票”交易就是：將農(nóng)村宅基地及附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和公共事業(yè)建設(shè)用地等建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，產(chǎn)生建設(shè)用地指標(biāo)，這一指標(biāo)化為抽象的“地票”，然后在交易所交易，可以在全市的范圍內(nèi)、更有價值的地方“落地”，實現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地和城市建設(shè)用地指標(biāo)在重慶市遠(yuǎn)距離、大范圍置換，土地資源得到優(yōu)化配置。

　　為了防止以“地票”交易之名行新一輪“圈地”之實，重慶市設(shè)計了嚴(yán)密科學(xué)的制度。張定宇介紹了“地票”交易運作的相關(guān)程序。首先，將閑置的農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)行專業(yè)復(fù)墾，經(jīng)土地管理部門嚴(yán)格驗收后，按增加的耕地面積由市土地行政主管部門向土地使用權(quán)人發(fā)給相應(yīng)面積的“地票”；然后，將“地票”拿到土地交易所內(nèi)進(jìn)行交易，購得者可納入自己的新增建設(shè)用地計劃，增加等量城鎮(zhèn)建設(shè)用地；最后，在城市落地使用時，必須符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)總體規(guī)劃，辦理征收轉(zhuǎn)用手續(xù)，完成對農(nóng)民的補償安置。

　　“地票”制度充分尊重農(nóng)民對土地的“發(fā)言權(quán)”。他們規(guī)定，農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾由農(nóng)民或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織申請，申請者必須有穩(wěn)定工作或穩(wěn)定生活來源，避免其交易后生活困難、流離失所；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織申請復(fù)墾，必須經(jīng)2/3以上成員或成員代表同意。

　　一年來“地票”交易穩(wěn)步推進(jìn)，購票單位在城市規(guī)劃范圍內(nèi)擁有了較大的地塊選擇自由，江津、黔江、城口等多個遠(yuǎn)郊區(qū)縣的建設(shè)用地得到集約化整理開發(fā)。

　　收益：全部反哺“三農(nóng)”

　　重慶“地票”交易甫一推出，人們關(guān)注的焦點就集中在了每年10多億元、今后還將穩(wěn)步增長的“地票”收益如何分配。重慶“地票”交易制度規(guī)定，所得收益全部反哺“三農(nóng)”。

　　關(guān)于“地票”交易價款的分配，重慶市國土資源和房屋管理局副局長、重慶農(nóng)村土地交易所總裁董建國介紹說：如果是農(nóng)民宅基地復(fù)墾的，農(nóng)民可得到三項收益：農(nóng)民的房屋及其構(gòu)附著物按當(dāng)?shù)卣鞯夭疬w補償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補償；按復(fù)墾區(qū)縣100平方米鄉(xiāng)鎮(zhèn)房屋市場價的20%給予農(nóng)民購房補助；復(fù)墾增加的耕地仍由該農(nóng)戶承包耕種。如果是集體經(jīng)濟(jì)組織的“地票”，則按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)國有土地出讓金標(biāo)準(zhǔn)給予所有權(quán)補償，主要用于村民的社會保障；在“地票”收益中還將撥付給復(fù)墾區(qū)縣一筆耕地保護(hù)基金或用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的專項基金。此外，“地票”落戶區(qū)縣還將獲得約占“地票”交易總額10%左右的新增建設(shè)用地有償使用費，用于改善當(dāng)?shù)剞r(nóng)村發(fā)展條件。

　　專家們分析說，在“地票”交易制度下，農(nóng)民的收益表現(xiàn)為一是“得”，該得的一分不少；二是“增”，每畝“地票”價格是過去征地價格的三至五倍，甚至更高。

　　江津區(qū)廣興鎮(zhèn)是首次交易的“地票”產(chǎn)生地，區(qū)國土局局長簡代富給復(fù)墾涉及的20余戶農(nóng)民算“收益”：每戶復(fù)墾面積約1畝，其中房屋150平方米，曬壩、林盤500平方米，按江津當(dāng)?shù)氐牟疬w補償標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民可獲房屋及構(gòu)附著物補償3萬元，購房補助1.2萬元；村組集體還可得到每畝1萬元的出讓金，占“地票”基準(zhǔn)交易價的65%，其余部分則全部用于區(qū)內(nèi)耕地保護(hù)和農(nóng)村建設(shè)。

　　李市鎮(zhèn)農(nóng)民任文彬是村里的第二批復(fù)墾戶，居住的房屋已經(jīng)有30多年歷史，按照補償政策，復(fù)墾之后任家老屋每平方米補償165元，同時可以持宅基地復(fù)墾證在村里新建的居民點按照成本價的80%買一套住房。任文彬這樣盤算：“宅基地連院壩大概有700多平方米，補償?shù)腻X在村里買一套住房足夠了，宅基地復(fù)墾后2畝多的土地，我打算轉(zhuǎn)包出去，一年還能多出300多元的凈收入。”

　　以此推算江津區(qū)：將現(xiàn)在人均占宅基地198平方米減至規(guī)定的150平方米以內(nèi)，可騰出8.25萬畝“地票”指標(biāo)，再加上其他廢棄閑置的，即使以每畝9萬元計，也將可帶來近百億元對“三農(nóng)”的投入。

　　北京大學(xué)周其仁教授高度評價地票交易制度，認(rèn)為是在農(nóng)村土地制度改革方面具有重大意義的政策創(chuàng)新制度，是盤活農(nóng)村土地資源、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的最有效辦法。

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