日前，國務(wù)院常務(wù)會議審議并原則通過了《全國林地保護(hù)利用規(guī)劃綱要》。據(jù)記者了解，作為第七次全國森林資源清查后提出的實(shí)行嚴(yán)格的林地保護(hù)制度，保障林業(yè)發(fā)展空間的對策措施，此次規(guī)劃綱要重點(diǎn)提出了今后十年全國林地保護(hù)利用的主要任務(wù)。

　　其中在林地結(jié)構(gòu)布局方面，重點(diǎn)明確了要優(yōu)化結(jié)構(gòu)布局，統(tǒng)籌區(qū)域林地保護(hù)利用。對不同區(qū)域林地實(shí)行差別化保護(hù)利用政策，規(guī)范林地利用秩序。

　　接受中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)記者采訪的生態(tài)與林業(yè)專家認(rèn)為，對不同區(qū)域林地實(shí)行差別化的保護(hù)利用政策，需要清楚當(dāng)前國家林地結(jié)構(gòu)布局，集合多部門，形成對林地的有效保護(hù)和利用，通過全局的規(guī)范進(jìn)行協(xié)調(diào)。

　　專家提醒，要認(rèn)清政策執(zhí)行及目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的艱巨性，林地的保護(hù)利用要突出生態(tài)效益，強(qiáng)調(diào)公益性和長期性，通過長期的政策執(zhí)行實(shí)現(xiàn)規(guī)范的林地利用秩序，最終對生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展形成良性影響。

　　困難較多，任務(wù)艱巨

　　規(guī)劃綱要指出，到2020年，我國林地保有量將增加到3.12億公頃，占國土面積的比重提高到32.5%以上；實(shí)行用途管制和分級管理，從嚴(yán)保護(hù)和管理現(xiàn)有林地；加強(qiáng)沙化石漠化土地、工礦廢棄地治理，實(shí)行生態(tài)重要區(qū)域陡坡耕地退耕還林，積極補(bǔ)充林地?cái)?shù)量。

　　同時(shí)強(qiáng)調(diào)，到2020年，森林保有量將達(dá)到2.23億公頃，比2005年增加4000萬公頃，森林覆蓋率達(dá)到23%以上；嚴(yán)格保護(hù)有林地和生態(tài)脆弱地區(qū)的灌木林地，實(shí)行森林面積占補(bǔ)平衡；加快宜林地造林綠化，加強(qiáng)生態(tài)脆弱地區(qū)的生態(tài)治理，實(shí)施退化有林地修復(fù)工程。

　　“這樣的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)起來還是有不少困難的�！敝锌圃褐参镅芯克�研究員蔣高明在接受中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)記者采訪時(shí)表示，當(dāng)前我國所擁有的可以用來培育林木、大面積種植森林的土地面積相當(dāng)有限，這是實(shí)現(xiàn)林地總量和森林覆蓋率增長的最大制約。

　　據(jù)蔣高明介紹，我國有960萬平方公里的陸地面積，折合傳統(tǒng)的計(jì)量單位為144億畝，其中面積最多的是草原，有60億畝，目前的林地28.8億畝，荒漠與戈壁23.3億畝，耕地18億畝，濕地5.78億畝，城市與村落約占5億畝，冰川0.89億畝，灘涂0.47億畝。如果將林地保有量在10年提升到32.5%，即達(dá)到46.8億畝，只有擠占草原和荒漠，因?yàn)楦�地和濕地是不能動的，而在干旱區(qū)、半干旱區(qū)造林成功的概率較小。

　　“由此可以看出，可供林地種植的土地面積實(shí)際上比較有限，對于林地保有量的增長以及森林覆蓋率的增加，最重要的就是有足夠的林地予以保障�！笔Y高明建議，中國現(xiàn)有的500多個(gè)大中城市、2800多個(gè)縣城和360多萬個(gè)村落應(yīng)當(dāng)作為造林的主體予以重視。

　　“但是現(xiàn)在這些區(qū)域的林木破壞還是很大的，尤其是大樹進(jìn)城，幾乎將農(nóng)村的樹木毀于一旦。”蔣高明強(qiáng)調(diào)，對于在干旱和半干旱地區(qū)選擇造林需要慎重。

　　對此，中國林業(yè)科學(xué)研究院森林生態(tài)環(huán)境與保護(hù)研究所研究員郭浩也對本報(bào)記者表示，足夠的林地供給無疑是確保林地保有量增加以及森林覆蓋率增長的根本保障，同時(shí)需要通過對區(qū)域林地進(jìn)行重點(diǎn)保護(hù)。

　　林地結(jié)構(gòu)待優(yōu)化

　　據(jù)記者了解，我國森林分布主要以400毫米降雨線為分界，以東地區(qū)，特別是東北和西南地區(qū)的天然林比較多；西部的天山也分布有少量天然林，但是數(shù)量極少；干旱區(qū)和半干旱地區(qū)多以草原和荒漠為主。

　　“現(xiàn)在我國的原始森林?jǐn)?shù)量已經(jīng)非常稀少了，多以人工林為主。”蔣高明說，應(yīng)該重點(diǎn)提高人工種植林木的質(zhì)量，以達(dá)到提升林地整體質(zhì)量和綜合效益的目的。

　　對于如何發(fā)展當(dāng)前具有巨大市場需求的林木產(chǎn)業(yè)，蔣高明分析認(rèn)為，現(xiàn)有種植的林木以楊樹等短壽樹木居多，如果加大長壽樹木的種植比例，對于森林的長期培養(yǎng)是有利的。

　　“長壽樹木的木材質(zhì)量較好，由其生產(chǎn)的產(chǎn)品質(zhì)量也會較高，由于樹木壽命相對較長，林木砍伐的周期也會改變，會客觀上延長樹木的生長時(shí)間�！笔Y高明說。

　　對此，郭浩也認(rèn)為，現(xiàn)有林地結(jié)構(gòu)的調(diào)整對于未來形成長周期的樹木生長會帶來巨大影響，長遠(yuǎn)來看，也是符合市場規(guī)律和生態(tài)規(guī)律的。

　　重點(diǎn)問題待解決

　　“出臺這樣的林地保護(hù)利用規(guī)劃綱要有著長遠(yuǎn)的積極意義，特別是針對不同區(qū)域的林地條件制定實(shí)施不同的林地保護(hù)政策�！惫�浩強(qiáng)調(diào)，這同樣需要國家從全局角度進(jìn)行規(guī)劃。

　　對此，蔣高明也認(rèn)為，區(qū)域林地的保護(hù)，不能僅僅局限于眼前利益，應(yīng)該更加注重公益性質(zhì)。他說：“森林作為陸上生態(tài)系統(tǒng)中的重要環(huán)節(jié)，有著防止水土流失、凈化空氣、固碳、維護(hù)水源以及為野生動物提供棲息地等眾多生態(tài)公益性�！�

　　“對于林權(quán)改革，適當(dāng)保障林權(quán)的國有，有助于林地的有效保護(hù)�！痹谑Y高明看來，過度的市場化會造成林木的過度砍伐和浪費(fèi)，進(jìn)而對生態(tài)造成破壞。

　　經(jīng)過多年的分析研究，蔣高明認(rèn)為，當(dāng)前我國林業(yè)存在的重點(diǎn)問題有：一是賣小樹，就是在樹木沒有成熟時(shí)就進(jìn)行買賣，無形中縮短了樹木的生長周期，無益于森林生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)；二是賣大樹，部分成熟的樹木被直接遷出，甚至保護(hù)區(qū)的大樹也被遷出，主要用途是城市綠化；三是南方地區(qū)的林木遭到破壞，比如南方的桉樹種植，用于發(fā)展紙漿，再有就是海南島、西雙版納的橡膠樹等，都對當(dāng)?shù)氐耐寥篮蜕鷳B(tài)造成了破壞；四是林權(quán)改革暴露出來“一山多證、多戶一證、證中有證”等問題。

　　蔣高明認(rèn)為，對這些問題予以重點(diǎn)解決，有助于規(guī)劃綱要目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)。

　　“林地的保護(hù)要強(qiáng)調(diào)公益性和長期性�！笔Y高明強(qiáng)調(diào)。

　　深化集體林權(quán)制度和國有林場改革是《全國林地保護(hù)利用規(guī)劃綱要》的重要任務(wù)之一。

　　我國林權(quán)制度改革最早是在福建和江西進(jìn)行的，2008年國務(wù)院出臺的《關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》，使林權(quán)制度改革推向全國。

　　“改革開放30年后推行的林權(quán)改革比當(dāng)年推進(jìn)聯(lián)產(chǎn)承包制難度更大。林業(yè)‘三定’工作已過去20多年，林地四至不明、面積不符、檔案不全，加之林地流轉(zhuǎn)方式錯(cuò)綜復(fù)雜，使林改工作更加困難，但不會影響林改的大方向�！敝袊�林科院林權(quán)改革研究中心常務(wù)副主任王登舉在接受中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)記者采訪時(shí)說。

　　“截至目前，福建、江西、遼寧等12個(gè)省基本完成了明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶的改革任務(wù)。全國完成林改確權(quán)面積19.5億畝，發(fā)放林權(quán)證6419萬本，分別占全國集體林地面積的71.3%和53.7%；有6113萬農(nóng)戶拿到林權(quán)證，農(nóng)民真正成了集體林地經(jīng)營的主體，現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度正逐步形成�！眹�家林業(yè)局副局長張建龍6月22日在集體林權(quán)制度改革專題新聞發(fā)布會上說。

　　林改應(yīng)找出符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的模式

　　由于長期過量采伐，國有林區(qū)逐步陷入資源危機(jī)和經(jīng)濟(jì)危困的境地。2006年，伊春作為唯一的國有林試點(diǎn)單位正式啟動林權(quán)制度改革，選擇8萬公頃的國有商品林進(jìn)行試點(diǎn)，由林業(yè)職工家庭承包經(jīng)營，承包經(jīng)營期限為50年。

　　伊春林改四年來，最受官方肯定的一點(diǎn)是，“通過林權(quán)改革，使當(dāng)?shù)亓謭雎毠ぴ鍪罩赂坏那�道進(jìn)一步拓寬，加快了奔小康的步伐”。但林改也遭到各方質(zhì)疑：“伊春改革是把國家的林權(quán)分給個(gè)人，完全沒有解決政企合一的體制弊端�！� 財(cái)政部及發(fā)改委官員近日也表示，伊春林改模式并非未來國有林權(quán)改革的方向。

　　對此，國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員張忠法在接受本報(bào)記者采訪時(shí)說，國有林場的改革要謹(jǐn)慎，經(jīng)濟(jì)林要進(jìn)一步深化改革。北方的林木生長慢，又缺水，生態(tài)林分到農(nóng)戶很難得到保護(hù)。當(dāng)務(wù)之急是在深化改革的過程中，國家的扶持政策能夠保障林農(nóng)的切身利益。

　　張忠法還告訴記者：“現(xiàn)在南方發(fā)生多起泥石流災(zāi)害，我們要反思對集體林的過多砍伐。林業(yè)深化改革應(yīng)堅(jiān)持分類指導(dǎo)，允許多種模式存在�！�

　　國家林業(yè)局農(nóng)村林業(yè)改革發(fā)展司司長張蕾在接受記者采訪時(shí)表示，按照中央十號文件的要求，在五年內(nèi)要完成明晰產(chǎn)權(quán)承包到戶的改革任務(wù)，今年已經(jīng)是第三年，也是關(guān)鍵的一年。

　　“然而，面對林改的復(fù)雜性，有的地方領(lǐng)導(dǎo)存在畏難情緒，怕產(chǎn)權(quán)難以明晰，怕改革引發(fā)矛盾，不愿惹麻煩。有的怕加重地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，怕減少村集體收入，已經(jīng)掌握著集體林經(jīng)營權(quán)的鄉(xiāng)村干部、企業(yè)、大戶不愿失去既得利益�！蓖醯桥e對記者說，在推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的過程中，各地應(yīng)切實(shí)找出符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的改革模式。對于這個(gè)改革模式的評價(jià)，最終應(yīng)該由老百姓說了算。

　　深化和完善配套政策

　　黑龍江省集體林權(quán)制度改革從2008年開始啟動，至今年一季度，全省完成明晰產(chǎn)權(quán)面積1352萬畝，占集體林總面積的73.2%；已發(fā)林權(quán)證面積950萬畝，占明晰產(chǎn)權(quán)面積的70.2%。

　　廣西林業(yè)部門發(fā)布的最新統(tǒng)計(jì)顯示，截至5月底，全區(qū)三分之二的集體林地已經(jīng)落實(shí)到農(nóng)戶，近四成的集體林地已經(jīng)核發(fā)林權(quán)證。今年將在17個(gè)縣�熓�、區(qū)先行開展集體林權(quán)配套改革試點(diǎn)，通過加大公共財(cái)政扶持、改革林木采伐管理、推進(jìn)林權(quán)抵押貸款和政策性森林保險(xiǎn)等方式規(guī)范林權(quán)交易。

　　王登舉表示，完成確權(quán)、發(fā)證只是林改的第一步，而集體林權(quán)制度改革更為長期而艱巨的任務(wù)是深化和完善各項(xiàng)配套政策，這樣才能建立起有利于保護(hù)林地和發(fā)展森林資源的有效機(jī)制。

　　首先，森林經(jīng)營主體呈現(xiàn)多元化趨勢，以個(gè)人或家庭為單位造林的中小規(guī)模經(jīng)營者占據(jù)約60%的比例，要盡快轉(zhuǎn)變政府管理與服務(wù)方式。其次，要進(jìn)一步提高生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。再其次，大力扶持林業(yè)專業(yè)合作組織的發(fā)展。最后，加快建立森林資源資產(chǎn)評估制度。

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