１、電力市場體系不完整

    根據(jù)我國的國情，完整的電力市場體系應(yīng)包括國家、區(qū)域、省級(jí)三級(jí)電力市場，區(qū)域電力市場只是電力市場體系中的一部分。三級(jí)電力市場在我國是客觀存在的，是歷史延續(xù)下來的、符合中國政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)的，而且有利于實(shí)現(xiàn)我國能源發(fā)展戰(zhàn)略和電力工業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，有利于構(gòu)建和諧社會(huì)。目前，我國的電力市場建設(shè)是以區(qū)域電力市場為主，而且仍處于試點(diǎn)運(yùn)行階段，而國家電力市場和省電力市場還沒有正式建立，電力市場體系不完整，這種狀況使得市場在我國資源配置中的作用還沒有充分發(fā)揮出來。

    首先，國家電力市場沒有建立起來。由于我國一次能源的緊缺以及資源和電力負(fù)荷分布的不均衡，進(jìn)行跨區(qū)電力交易的需求日益增加。據(jù)統(tǒng)計(jì)，２０００年至２００５年跨區(qū)交易電量由２３億千瓦時(shí)增加到７７４億千瓦時(shí)，增長了３４倍。隨著跨區(qū)電力交易量的迅猛增長，急需建立一個(gè)統(tǒng)一的、規(guī)范的、有序的國家市場交易平臺(tái)，以實(shí)現(xiàn)全國大范圍的資源優(yōu)化配置。而且，根據(jù)國外電力市場的最新進(jìn)展，市場范圍的不斷擴(kuò)大和多個(gè)電力市場的融合，促進(jìn)更大范圍的資源優(yōu)化配置是各國的發(fā)展趨勢。例如被公認(rèn)為比較成熟的美國ＰＪＭ電力市場，市場范圍已經(jīng)由原來的幾個(gè)州擴(kuò)展到現(xiàn)在的１４個(gè)州；歐盟從１９９６年開始就一直在推進(jìn)歐盟統(tǒng)一電力市場建設(shè)，并先后對歐盟各國頒布了幾項(xiàng)統(tǒng)一的法令來推動(dòng)其建設(shè)。

    其次，省電力市場是客觀存在的，但是還沒有形成規(guī)范的市場競爭機(jī)制。省電力市場的存在是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然產(chǎn)物。

    一是我國長期以來形成了以省為基礎(chǔ)的行政管理體制、財(cái)稅體系、價(jià)格核算體制等決定了地方省政府對電力行業(yè)改革和發(fā)展具有較大的影響力；二是省政府對地方電力供應(yīng)安全具有重要的責(zé)任和義務(wù)；三是我國電力行業(yè)一直采取國家－區(qū)域－�。�市－縣五級(jí)調(diào)度的管理模式；四是我國大部分電力交易在省內(nèi)完成，占８５％以上。

    我認(rèn)為這些因素決定了省級(jí)電力市場的存在是必然的。但是，目前省內(nèi)交易的市場機(jī)制還沒有建立起來；此外，各省仍存在一定規(guī)模的不能直接參與區(qū)域電力市場競價(jià)的機(jī)組。

    隨著供需形勢的緩和，由于缺乏公平的市場交易平臺(tái)和交易規(guī)則，將可能出現(xiàn)無序競爭的情況，不僅不能優(yōu)化省內(nèi)的資源，而且可能會(huì)激化各方利益主體的矛盾，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展帶來一定的隱患。所以，省級(jí)電力市場的進(jìn)一步完善也將是“十一五”期間電力體制改革的任務(wù)之一。

    ２、區(qū)域電力市場建設(shè)尚待進(jìn)一步完善

    電力市場試點(diǎn)運(yùn)行，但配套的電價(jià)機(jī)制、投資機(jī)制、監(jiān)管體制等不健全，市場規(guī)則不完善、不統(tǒng)一，還存在不少問題。

    ２００４年１月我國第一個(gè)區(qū)域電力市場試點(diǎn)東北區(qū)域電力市場開始模擬運(yùn)行，并于２００４年１２月開始試運(yùn)行，但是自模擬運(yùn)行至今，已經(jīng)先后被叫停兩次，最近一次由于年度競價(jià)結(jié)果平衡賬戶資金虧損較多而被叫停。在華東區(qū)域電力市場模擬過程中也同樣出現(xiàn)了購電成本增高，電網(wǎng)企業(yè)虧空的模擬結(jié)果。

    這些問題一方面是由于前幾年電力供需緊張?jiān)斐傻�，另一方面市場�?guī)則設(shè)計(jì)得不夠完善也是重要的原因之一，著名的加州電力市場危機(jī)一部分原因就源于規(guī)則設(shè)計(jì)的缺陷。

    另外，幾個(gè)區(qū)域電力市場規(guī)則不統(tǒng)一，也不利于建立統(tǒng)一開放的全國電力市場。所以，電力市場的規(guī)則還應(yīng)結(jié)合我國的國情深入研究，在借鑒國外電力市場經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，制定統(tǒng)一的核心規(guī)則，為建立統(tǒng)一開放的全國電力市場打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

    ３、與市場機(jī)制相配套的電價(jià)機(jī)制尚未建立

    微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，正確的價(jià)格信號(hào)是市場高效運(yùn)行的基礎(chǔ)。我國電力市場建設(shè)不完善的原因很多，但是價(jià)格機(jī)制無法適應(yīng)市場化的要求是最重要的原因之一。在市場機(jī)制下，電價(jià)信號(hào)應(yīng)能夠反映供需關(guān)系、反映資源的稀缺程度，以促進(jìn)用戶節(jié)能、促進(jìn)環(huán)保，但目前我國的電價(jià)體系、電價(jià)聯(lián)動(dòng)機(jī)制都不健全，電價(jià)信號(hào)對電力消費(fèi)和生產(chǎn)的市場引導(dǎo)作用遠(yuǎn)沒有發(fā)揮出來。

    首先，從電價(jià)體系上看，廠網(wǎng)分開后，中國的電價(jià)形成了由上網(wǎng)電價(jià)和銷售電價(jià)兩個(gè)環(huán)節(jié)電價(jià)組成的體系，沒有獨(dú)立的輸配電價(jià)，輸配電價(jià)空間依賴于電網(wǎng)企業(yè)的購售電價(jià)格差。盡管已經(jīng)出臺(tái)了電價(jià)改革中有關(guān)輸配電價(jià)的實(shí)施辦法，但是獨(dú)立的輸配電價(jià)體系還遠(yuǎn)沒有形成。

    一方面，阻礙了統(tǒng)一開放的電力市場的推進(jìn)。從國外經(jīng)驗(yàn)來說，電網(wǎng)公平開放才能促進(jìn)電力市場的充分競爭，而只有制定了合理的、獨(dú)立的輸配電價(jià)才能真正實(shí)現(xiàn)電網(wǎng)的公平開放�！笆�五”期間電力體制改革的一項(xiàng)重要任務(wù)是“開展大用戶直購電試點(diǎn)”，但由于獨(dú)立的輸配電價(jià)機(jī)制沒有建立而此項(xiàng)工作難以廣泛實(shí)施。

    另一方面，不利于加快電網(wǎng)建設(shè)，扭轉(zhuǎn)電網(wǎng)滯后的局面�！兑庖姟分赋鲭娋W(wǎng)建設(shè)滯后是“十一五”需要重點(diǎn)解決的問題，與電源的無序建設(shè)相比，原本電網(wǎng)建設(shè)滯后的現(xiàn)象更為突出，出現(xiàn)了“送不出、落不下”的“卡脖子”現(xiàn)象。為解決這一問題，根據(jù)國網(wǎng)公司的規(guī)劃，“十一五”期間將投資約１萬億元建設(shè)堅(jiān)強(qiáng)的國家電網(wǎng)，但是如果沒有合理的輸配電價(jià)，電網(wǎng)企業(yè)的成本回收和合理的收益將無法得到保障，將影響電網(wǎng)企業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力，進(jìn)而影響電力工業(yè)的和國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

    其次，從價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制上看，沒有建立銷售電價(jià)與上網(wǎng)電價(jià)的聯(lián)動(dòng)關(guān)系�！笆�五”期間建立了煤電聯(lián)動(dòng)機(jī)制，２００５年和２００６年已經(jīng)實(shí)行了兩次煤電聯(lián)動(dòng)，在一定程度上反映了發(fā)電成本和能源緊缺的信號(hào)。但是，與電力市場機(jī)制相適應(yīng)的價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制還沒有建立，發(fā)電側(cè)通過競價(jià)形成的市場價(jià)格波動(dòng)，還不能通過銷售電價(jià)傳遞到用戶側(cè)。例如在推進(jìn)電力市場建設(shè)中，電力供應(yīng)緊張成為競價(jià)的一個(gè)重大障礙，供需緊張意味著價(jià)格上漲，可以吸引投資和供應(yīng)緊張，而政府限制終端價(jià)格大幅度上升，切斷了價(jià)格與市場供需的相互作用鏈。

    最后，從價(jià)格結(jié)構(gòu)上看，中國的電價(jià)存在嚴(yán)重的交叉補(bǔ)貼，用戶電價(jià)不能合理反映對電力的使用程度，也起不到引導(dǎo)用戶節(jié)約能源的作用。

    一是電力企業(yè)補(bǔ)貼用戶。我國銷售電價(jià)總水平偏低，沒有反映電力供應(yīng)的總成本。２００５年完成的亞行資助國家電監(jiān)會(huì)的電價(jià)研究課題以長期邊際成本為基礎(chǔ)，對東北三省合理的電力價(jià)格水平進(jìn)行了研究，研究表明東北地區(qū)銷售電價(jià)水平低于合理的價(jià)格水平約９％，也即電力工業(yè)對電力用戶進(jìn)行了補(bǔ)貼。

      二是不同地區(qū)用戶之間進(jìn)行補(bǔ)貼。各省普遍存在著城市用戶補(bǔ)貼農(nóng)村用戶的現(xiàn)象，如大部分省電力公司躉售給地方電力公司的躉售價(jià)格與公司平均購電價(jià)之間的差價(jià)很小，有些地區(qū)為負(fù)值，形成了省電力公司補(bǔ)貼地方電力公司的局面。

    三是不同用戶之間的交叉補(bǔ)貼，即大工業(yè)、非普工業(yè)、商業(yè)等用戶補(bǔ)貼居民、農(nóng)業(yè)等用戶。大用戶本身由于接入系統(tǒng)電壓等級(jí)較高、用電量大、負(fù)荷率高，所以電價(jià)應(yīng)該較低，但中國與國外相比，用戶之間的補(bǔ)貼十分嚴(yán)重。根據(jù)國際能源署（ＩＥＡ）的統(tǒng)計(jì)，２００５年國際經(jīng)合組織（ＯＥＣＤ）國家的居民電價(jià)是工業(yè)電價(jià)的約１．７倍（平均值），而根據(jù)電監(jiān)會(huì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，２００５年中國的居民電價(jià)僅為大工業(yè)電價(jià)的０．９３倍，居民電價(jià)嚴(yán)重低于工業(yè)電價(jià)。

    電價(jià)改革是電力體制改革中的核心問題，需要解決的問題也千頭萬緒，但隨著電力市場建設(shè)的進(jìn)一步深入，建立一個(gè)適應(yīng)市場的電價(jià)機(jī)制已經(jīng)勢在必行。

    ４、對電力行業(yè)各環(huán)節(jié)的屬性認(rèn)識(shí)尚待進(jìn)一步深化

    電力行業(yè)包括發(fā)、輸、配、售四個(gè)環(huán)節(jié)，其中，電網(wǎng)環(huán)節(jié)具有非常明顯的自然壟斷性，發(fā)電環(huán)節(jié)的自然壟斷性則隨著技術(shù)的進(jìn)步已經(jīng)逐步消失，售電環(huán)節(jié)由于進(jìn)入門檻低而本身不具備自然壟斷性。根據(jù)電力市場理論，電力市場化改革就是要在可競爭的發(fā)電和售電環(huán)節(jié)引入競爭，在自然壟斷的電網(wǎng)環(huán)節(jié)加強(qiáng)政府監(jiān)管，構(gòu)建“放開兩頭、監(jiān)管中間”的行業(yè)結(jié)構(gòu)，這也是大部分國家的做法。

    ２０世紀(jì)９０年代以來，電力市場化改革浪潮首先在西方國家開展，主要包括三方面的內(nèi)容：建立發(fā)電側(cè)競爭市場、逐步放開售電側(cè)市場、實(shí)現(xiàn)政府監(jiān)管下的電網(wǎng)公平開放。例如美國在改革初期開放發(fā)電側(cè)市場的同時(shí)，就放開了售電側(cè)市場；日本在維持垂直一體化的模式下，在發(fā)電側(cè)、售電側(cè)同時(shí)引入了競爭；歐盟統(tǒng)一電力市場化改革的指令也要求各成員國逐步放開用戶選擇權(quán)，至２００７年７月全部用戶放開。

    所以，我國也應(yīng)該深入研究電力行業(yè)各環(huán)節(jié)的屬性，研究“放開兩頭、監(jiān)管中間”的電力市場發(fā)展模式與中國國情的適應(yīng)性，穩(wěn)妥推進(jìn)我國的電力市場化改革。

     難點(diǎn)三：轉(zhuǎn)變政府職能與市場監(jiān)管問題

    《意見》中指出“十一五”電力體制改革的第三大任務(wù)是“進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，堅(jiān)持政企分開，健全電力市場監(jiān)管體制�！敝袊�是傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)國家，８０年代后開始探索社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)，目前正處于從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌過程中，在這一過程中的中國電力改革必然面臨著轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)中特殊的市場環(huán)境。在政府層面，政府管理電力企業(yè)的方式還沒有完全從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的管理方式轉(zhuǎn)為市場經(jīng)濟(jì)下的管理方式。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的政府管理方式的突出特點(diǎn)是政企不分、政監(jiān)不分，政府代替市場包攬一切，直接干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營行為，政府既是政策的制定者，也是政策的監(jiān)督者。例如目前中國無論是電價(jià)管理，還是投資管理均未擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的色彩，市場的作用沒有得到發(fā)揮。

    “十五”期間，政府在投資和規(guī)劃體制上也出臺(tái)了一些管理舉措，如２００４年政府對電力項(xiàng)目的投資管理從審批制轉(zhuǎn)變?yōu)楹藴?zhǔn)制，政府開始主要從項(xiàng)目的社會(huì)和環(huán)境效益方面對項(xiàng)目方案進(jìn)行評價(jià)；２００５年開始探索采用專家評議制度對規(guī)劃項(xiàng)目方案和時(shí)序進(jìn)行優(yōu)化。但是總體來看，與建立市場條件的科學(xué)發(fā)展機(jī)制還有較大差距，仍需進(jìn)一步完善。

    從監(jiān)管角度來說，我國新型的電力監(jiān)管體制已經(jīng)初步建立，成立了國家電監(jiān)會(huì)和相應(yīng)的分支機(jī)構(gòu)，并頒發(fā)了《電力監(jiān)管條例》。但是監(jiān)管體制尚不完善，對于可競爭環(huán)節(jié)，如發(fā)電側(cè)市場的監(jiān)管體制還不完善，發(fā)電側(cè)市場規(guī)則的制定方面還存在很多問題；而對于自然壟斷的電網(wǎng)環(huán)節(jié)，沒有建立科學(xué)合理的輸配電價(jià)，沒有實(shí)現(xiàn)有效的監(jiān)管，沒有為電網(wǎng)企業(yè)提供改善管理，提高經(jīng)營效率的激勵(lì)。所以，進(jìn)一步完善市場監(jiān)管體制也是“十一五”電力體制改革需要解決的難點(diǎn)之一。

    總而言之，根據(jù)會(huì)議審議通過的精神，“十一五”期間電力體制改革將抓住以上三個(gè)電力改革難點(diǎn)，并充分考慮到解決這些問題的復(fù)雜性和艱巨性，會(huì)議強(qiáng)調(diào)電力體制改革在完成這幾個(gè)任務(wù)的同時(shí)，必需保持各方面的和諧發(fā)展，“處理好發(fā)揮市場在電力資源配置中的基礎(chǔ)作用與加強(qiáng)改善市場監(jiān)管的關(guān)系，處理好改革、發(fā)展、穩(wěn)定、安全的關(guān)系，處理好電力建設(shè)與電網(wǎng)建設(shè)的關(guān)系，處理好電源、調(diào)度、安全的關(guān)系”。這四個(gè)關(guān)系的處理實(shí)質(zhì)上是要求在進(jìn)行電力體制改革過程中實(shí)現(xiàn)電力行業(yè)內(nèi)部各環(huán)節(jié)的和諧發(fā)展，以及電力行業(yè)和社會(huì)的和諧發(fā)展。同時(shí)，《意見》提出的“十一五”電力體制改革的三個(gè)主要任務(wù)，是符合中國實(shí)際國情的，穩(wěn)妥務(wù)實(shí)的，如果解決了這三個(gè)難點(diǎn)問題，中國的電力體制改革就有了一個(gè)大的飛躍。