環(huán)保資金需求壓力急劇擴(kuò)大，超出了國家現(xiàn)有的投入能力

    經(jīng)驗(yàn)研究表明，經(jīng)濟(jì)增長與生態(tài)環(huán)境呈倒Ｕ型關(guān)系，反映了環(huán)境保護(hù)需求與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性特征。世界經(jīng)合組織認(rèn)為大部分發(fā)達(dá)國家只有當(dāng)人均GDP超過8000美元到1萬美元以后才開始大規(guī)模開展污染治理，環(huán)境污染才出現(xiàn)下降的趨勢，而新興工業(yè)國家當(dāng)人均GDP超過2000美元到4000美元以后，環(huán)境質(zhì)量才開始得到改善。中國當(dāng)前最緊迫的仍是經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題，人均GDP剛剛達(dá)到2000美元，在這樣的情況下，中國的環(huán)境保護(hù)很難超越社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平。環(huán)保資金需求壓力急劇擴(kuò)大，超出了國家現(xiàn)有的投入能力。

    對資金有巨大需求是由嚴(yán)峻的環(huán)境形勢和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)所決定的。中國目前尚處于人均GDP較低的發(fā)展階段，但是已經(jīng)出現(xiàn)較嚴(yán)重的工業(yè)污染、城市生活污染、生態(tài)系統(tǒng)功能失衡、新污染問題和全球環(huán)境問題等組成的復(fù)合型環(huán)境問題，要應(yīng)對這一復(fù)合型環(huán)境問題的挑戰(zhàn)，所需要的資金投入無疑是相當(dāng)巨大的。

    目前我國環(huán)保資金需求強(qiáng)勁主要取決于以下幾個(gè)因素：（１）隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程加快及人口持續(xù)增加，長期的粗放式經(jīng)濟(jì)增長，使得環(huán)境治理總體壓力很大。（２）污染治理的難度不斷加大。過去那些使用簡單技術(shù)、較少投資就能解決的問題現(xiàn)在已經(jīng)越來越少，污染的治理難度和對資金的需求程度都有了明顯的變化，環(huán)境治理的成本不斷增大。（３）污染的性質(zhì)發(fā)生了顯著變化，區(qū)域性、流域性、面源、生活性污染逐漸成為新的矛盾，這些污染的解決相對于傳統(tǒng)工業(yè)的末端治理需要更大規(guī)模的環(huán)保投資。（４）環(huán)境投資歷史欠賬太多。多年來中國在環(huán)境污染上的投資遠(yuǎn)低于應(yīng)有的基本保障水平，政府環(huán)境包袱越背越重。我國的生態(tài)環(huán)境雖在局部地區(qū)有所改善，但總體上仍呈惡化趨勢。

    據(jù)世界銀行的計(jì)算結(jié)果，1997年中國環(huán)境污染和生態(tài)破壞造成的損失占到GDP的7.7%，2003年中國環(huán)境污染和生態(tài)破壞造成的損失占到GDP的15%，而我國當(dāng)年GDP的增幅才為10%。環(huán)境污染和生態(tài)破壞造成了巨大的經(jīng)濟(jì)損失，也導(dǎo)致國家環(huán)保資金需求壓力急劇擴(kuò)大，超出了相應(yīng)階段的資金供給能力。據(jù)世界銀行測算，“九五”期間環(huán)保資金計(jì)劃數(shù)額為４５００億元，實(shí)際投入3600億元，缺口900億元�！笆�五”期間僅水污染治理資金就缺口400億元。

    另外，中國目前全面建設(shè)小康社會(huì)將帶來的新一輪經(jīng)濟(jì)增長高峰和快速工業(yè)化、城市化進(jìn)一步增加了生態(tài)環(huán)境保護(hù)的壓力。根據(jù)全面建設(shè)小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)，到2010年我國的國內(nèi)生產(chǎn)總值將在2000年的基礎(chǔ)上再翻一番。無論是經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)大，還是經(jīng)濟(jì)的高速增長，都要以自然資源投入為基礎(chǔ)，同時(shí)也要向環(huán)境排放大量的廢棄物，這勢必對中國原本脆弱的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生更大的壓力。按照國家環(huán)�？偩帧笆�一五”規(guī)劃提出的污染物五年降低15%的目標(biāo)，即每年單位經(jīng)濟(jì)規(guī)模的污染物排放強(qiáng)度降低2.8%，據(jù)此推算到2010年單位經(jīng)濟(jì)規(guī)模的污染物排放總量為2000年的1.6倍以上，中國污染物排放總量增加是可以肯定的。再據(jù)《2005中國環(huán)境綠皮書》預(yù)測，未來15年，我國人口將達(dá)到14.6億，到2020年經(jīng)濟(jì)總量將再翻兩番，不斷增長的經(jīng)濟(jì)規(guī)模和人口，對資源和環(huán)境造成巨大的壓力。按現(xiàn)在的資源消耗和污染控制水平，污染負(fù)荷將增加4-5倍。

    在環(huán)保資金來源上，缺乏有效的財(cái)政制度保障

    一是還沒有建立起有利于財(cái)政投資穩(wěn)定增長的政策法規(guī)體系。

    盡管我國已經(jīng)圍繞公共財(cái)政體制的建立進(jìn)行了多年改革，但目前還沒有建立起有利于財(cái)政環(huán)保投資穩(wěn)定增長的政策法規(guī)體系，以確保政府對環(huán)保的剛性投入，提高財(cái)政投資的效率和效益。例如，由于各種原因，環(huán)境保護(hù)經(jīng)費(fèi)一直未納入各級(jí)政府的財(cái)政預(yù)算科目，尤其是在一些基層環(huán)保部門，辦公經(jīng)費(fèi)也大都從排污費(fèi)中列支。直至２００７年開始在財(cái)政預(yù)算支出中開列了環(huán)保科目，將環(huán)境保護(hù)作為財(cái)政支出的一大類單列，在年度預(yù)算中保證環(huán)境管理、監(jiān)測、監(jiān)理、科研、信息統(tǒng)計(jì)、宣傳教育機(jī)構(gòu)的正常工作經(jīng)費(fèi)，以加強(qiáng)政府財(cái)政對環(huán)保支出的保障力度。但問題的關(guān)鍵在于，是否能夠合理確定環(huán)保支出的規(guī)模，完善相關(guān)制度，確保制度的嚴(yán)格執(zhí)行。因?yàn)榘凑宅F(xiàn)行體制，由于環(huán)境預(yù)算在各個(gè)部門分別實(shí)施，對于嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)保支出財(cái)政預(yù)算，保證環(huán)保工程考核和其他相關(guān)支出的最終落實(shí)，還缺乏明確的立法形式及具體的實(shí)施細(xì)則，因而還無法保證一定時(shí)期內(nèi)政府環(huán)保投資的穩(wěn)定比例。