資金投入的梯度差異導(dǎo)致我國東、中、西部的農(nóng)村公路路面質(zhì)量存在著明顯的差異，2001年，西部地區(qū)有鋪裝路面的縣鄉(xiāng)道路比例僅為3.6%，為東部地區(qū)的1／5；其后幾年，隨著投資的加大，農(nóng)村公路的路面質(zhì)量有了很大的提高，但中西部地區(qū)的路面狀況仍然與東部地區(qū)的路面狀況有很大的差距，到21005年底，西部地區(qū)的有鋪裝路面公路僅占6.9%，還不到東部地區(qū)的l／5(見表2)。

　　從總體上看，由于我國對農(nóng)村公路投資的歷史欠賬比較多，農(nóng)村公路建設(shè)發(fā)展比較落后，2005年底全國還有0.2%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和5.7%的行政村不通公路，而且道路等級低、路況差，大部分為砂石路面。同時(shí)，我國農(nóng)村公路的通達(dá)率和路面質(zhì)量在東、中、西部地區(qū)之間存在著相當(dāng)大的差距。2005年底，東部地區(qū)農(nóng)村公路通鄉(xiāng)率達(dá)到100%，而西部地區(qū)還有0.36%的鄉(xiāng)未通公路；東部地區(qū)只有1.60的村未通公路，而中部和西部地區(qū)未通公路的村分別達(dá)到6.2%和10.4%。

　　2.農(nóng)村公路建設(shè)資金來源

　　長期以來我國農(nóng)村公路建設(shè)一直都沒有固定的資金來源，根據(jù)((公路法》的規(guī)定，縣、鄉(xiāng)兩級政府承擔(dān)縣鄉(xiāng)農(nóng)村公路建設(shè)、維護(hù)的主要任務(wù)。

　　從表3、表4可以看出，地方自籌資金尤其縣鄉(xiāng)財(cái)政資金是我國農(nóng)村公路建設(shè)資金的主要來源。盡管從2002年以后，中央政府加大了對農(nóng)村公路建設(shè)的資金投入，但是其主要是起引導(dǎo)作用，并沒有改變地方財(cái)政投入是農(nóng)村公路建設(shè)資金主要來源的實(shí)際狀況。

　　農(nóng)村公路中，縣、鄉(xiāng)、村道建設(shè)資金來源又有所不同。其中縣道建設(shè)資金來源相對較多，車購稅是縣道資金比較穩(wěn)定的資金渠道，但是數(shù)額不大；省交通廳、國家交通部的投資也是縣道建設(shè)的重要資金渠道；民工建勤、車輛建勤也是在縣道建設(shè)中曾經(jīng)普遍推行的方式，中央和地方的以工代賑和扶貧專項(xiàng)資金也有一部分用于縣道建設(shè)；地方財(cái)政投入也是縣道建設(shè)的重要資金來源渠道，但是，由于各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距，東部經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的縣(市)，財(cái)政實(shí)力較強(qiáng)，財(cái)政投入縣道的建設(shè)資金較多，而中西部大部分地區(qū)由于財(cái)政困難，投入縣道建設(shè)的資金較少。鄉(xiāng)道建設(shè)資金主要是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)籌措，省、市交通主管部門也會(huì)給予少量投資補(bǔ)助，但各地差別較大。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政普遍困難，“民工建勤，車輛建勤”以及地方集資是當(dāng)前鄉(xiāng)道建設(shè)的最主要資金渠道。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，“民工建勤”制度的取消對鄉(xiāng)道的建設(shè)資金籌措會(huì)產(chǎn)生很大影響。村道則一直被視為村民自己的路，村道建設(shè)資金籌措完全由村民自行解決，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政基本沒有補(bǔ)助。

　　二、農(nóng)村公路的公共品性質(zhì)分析

　　在當(dāng)代公共產(chǎn)品(相對于私人產(chǎn)品而言)的定義中，純公共產(chǎn)品包含兩大特征：非排他性和非競爭性。所謂的非排他性是指一個(gè)人無法維持對一件物品使用的控制，不可能阻止不付費(fèi)者對公共產(chǎn)品的消費(fèi)；非競爭性是指一個(gè)人對公共產(chǎn)品的消費(fèi)不會(huì)影響其他人對此產(chǎn)品的消費(fèi)。由于公共產(chǎn)品的非競爭性和非排他性，使得公共物品還具有不可分性特征，即公共產(chǎn)品的產(chǎn)權(quán)難以界定，或者界定產(chǎn)權(quán)的交易成本很高。

　　按照世界銀行的觀點(diǎn)，農(nóng)村公路是屬于非排他性、非競爭性以及外部性都很高的純公共產(chǎn)品，并且市場化指數(shù)為l，屬于不適宜在市場上出售的產(chǎn)品，從公平角度考慮的公共服務(wù)責(zé)任比較高。我國一些學(xué)者則認(rèn)為農(nóng)村公路屬于俱樂部公共產(chǎn)品，應(yīng)該由各級地方政府承擔(dān)供給主體的責(zé)任。

　　對農(nóng)村公路的公共產(chǎn)品屬性，筆者認(rèn)為應(yīng)該具體分析。擁擠性是準(zhǔn)公共產(chǎn)品的一個(gè)重要特點(diǎn)，擁擠臨界點(diǎn)對于產(chǎn)品公共性質(zhì)的界定有重要作用。所謂的擁擠臨界點(diǎn)，對運(yùn)輸線路來說，就是指通行能力。在達(dá)到擁擠臨界點(diǎn)之前，運(yùn)輸系統(tǒng)的非排他性、非競爭性很強(qiáng)；在達(dá)到擁擠臨界點(diǎn)之后，增加單位消費(fèi)的邊際成本急劇上升，非排他性減弱，相應(yīng)地私人產(chǎn)品特征開始加強(qiáng)。對大多數(shù)農(nóng)村公路來說，由于交通流量較小，農(nóng)村公路的非排他性和非競爭性程度很高，接近于純公共產(chǎn)品。而在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，由于部分農(nóng)村公路尤其是縣道的交通流量比較大，當(dāng)交通流量超過擁擠臨界點(diǎn)時(shí)，農(nóng)村公路的公共性會(huì)逐步減弱，私人性逐步增強(qiáng)，有可能導(dǎo)致使用排他性技術(shù)是經(jīng)濟(jì)可行的，從而使擁擠性的公共物品轉(zhuǎn)變?yōu)閾頂D狀態(tài)的收費(fèi)準(zhǔn)公共物品。

　　根據(jù)公共產(chǎn)品理論，純公共產(chǎn)品由于具有非排他性、非競爭性，會(huì)產(chǎn)生“搭便車”現(xiàn)象，消費(fèi)者不愿意為這類產(chǎn)品付費(fèi)，從而導(dǎo)致休謨所指出的“公共地悲劇”，難以實(shí)現(xiàn)全體社會(huì)成員的公共利益最大化。市場機(jī)制對這些產(chǎn)品的供給調(diào)節(jié)作用失去了前提和基礎(chǔ)，這類物品應(yīng)該由政府提供，否則，可能會(huì)造成社會(huì)福利損失。大部分農(nóng)村公路具有純公共產(chǎn)品性質(zhì)，決定了政府應(yīng)該成為這些公路的供給主體。

　　三、不應(yīng)由縣鄉(xiāng)政府作為農(nóng)村公路建設(shè)投資主體

　　發(fā)達(dá)國家根據(jù)服務(wù)范圍的大小，通常將公共產(chǎn)品區(qū)分為全國性的公共產(chǎn)品、地區(qū)性公共產(chǎn)品和社區(qū)性的公共產(chǎn)品。不同范圍的公共產(chǎn)品有不同的供給主體，全國性公共產(chǎn)品由中央政府提供，地區(qū)性公共產(chǎn)品由地方政府提供，而社區(qū)性公共產(chǎn)品由社區(qū)提供。這也是一些學(xué)者提出應(yīng)由地方政府承擔(dān)農(nóng)村公路建設(shè)主要責(zé)任的理論依據(jù)。但是，全國性公共產(chǎn)品和地方性公共產(chǎn)品的劃分只是相對的，把某一公共產(chǎn)品歸類為全國性的或是地方性的理由都不是無懈可擊的，對于公共產(chǎn)品收益范圍的任何一種界定都不是絕對。對農(nóng)村公路的劃分也同樣如此，農(nóng)村公路是全國公路網(wǎng)的重要組成部分，并且對于區(qū)域均衡發(fā)展發(fā)揮重要作用，從一定意義上來說，發(fā)展農(nóng)村公路的受益范圍不僅僅是地方性的。特別是在我國目前城鄉(xiāng)差距比較大，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)滯后嚴(yán)重地影響到整個(gè)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的階段，農(nóng)村公路建設(shè)就更具有國家戰(zhàn)略意義，而不僅僅是和地方相關(guān)。

　　即使把農(nóng)村公路作為地方性公共產(chǎn)品，是否由地方政府承擔(dān)投資建設(shè)主要責(zé)任也需要考慮中國的特殊國情和財(cái)政體制現(xiàn)狀。實(shí)行分稅制后，我國財(cái)政收入由地方向中央、省級政府集中的趨勢明顯，中央和省兩級財(cái)政收入相對豐裕，尤其是中央財(cái)政的“兩個(gè)比重”明顯上升；特別是農(nóng)村稅費(fèi)改革后，縣鄉(xiāng)財(cái)政普遍“吃飯”都非常困難，如果再讓基層政府承擔(dān)農(nóng)村公路建設(shè)投資，不僅有悖于公平原則和受益原則，而且其結(jié)果只能是畫餅充饑。

　　我國除部分東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的縣(市)財(cái)政比較充裕以外，大部分中西部縣市財(cái)政困難，很難有能力承擔(dān)農(nóng)村公路建設(shè)。

　　據(jù)有關(guān)學(xué)者的研究，2002年新疆85個(gè)縣平均財(cái)政收入規(guī)模5814萬元，財(cái)政支出規(guī)模14867萬元，2002年85個(gè)縣級財(cái)政中收大于支的有17個(gè)縣，僅占20%，大部分縣在獲得了上級財(cái)政的補(bǔ)助后，才能保證各項(xiàng)支出的基本需要，這種局面估計(jì)在較長時(shí)間內(nèi)依然存在。2001年云南省縣級財(cái)政收入為103億元，全省128個(gè)縣的平均數(shù)為8046萬元，同年，縣級財(cái)政總支出為161億元，各縣平均數(shù)1.26億元，每個(gè)縣的平均財(cái)政赤字達(dá)4000余萬元。

　　由于財(cái)政收入來源不多，鄉(xiāng)級財(cái)政則更加困難。據(jù)保守估計(jì)，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府欠債不低于2200億元。據(jù)對全國81個(gè)農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)測縣的調(diào)查，2000年，鄉(xiāng)均債務(wù)額達(dá)1098.6萬元。全國負(fù)債鄉(xiāng)鎮(zhèn)占鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的84%。安徽省負(fù)債鄉(xiāng)鎮(zhèn)占全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的90%以上。山東省2000年鄉(xiāng)鎮(zhèn)級負(fù)債占當(dāng)年鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的比重，全省為82.2%，最高的棗莊市達(dá)l80.9%。

　　縣鄉(xiāng)財(cái)政困難也是我國以前農(nóng)村公路發(fā)展緩慢的主要原因之一。縣鄉(xiāng)財(cái)政困難重重的情況下，目前農(nóng)村公路產(chǎn)品供給體制若得不到根本性改變，不從制度上建立農(nóng)村公路投資的長效機(jī)制，農(nóng)村公路的供給難以得到根本改變和持續(xù)發(fā)展。

　　四、國外農(nóng)村公路建設(shè)經(jīng)驗(yàn)

　　由于農(nóng)村公路的供給關(guān)系著農(nóng)民生活水平的提高、農(nóng)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定，不論是發(fā)展中國家還是發(fā)達(dá)國家都很重視農(nóng)村公路的建設(shè)，在國家公共財(cái)政支出中，農(nóng)村公路建設(shè)支出是一項(xiàng)非常重要的內(nèi)容。

　　我國目前正在開展新農(nóng)村建設(shè)，韓國的農(nóng)村建設(shè)對我國具有重要的借鑒意義。韓國的農(nóng)村建設(shè)大致經(jīng)歷了新農(nóng)村運(yùn)動(dòng)、農(nóng)村地區(qū)綜合開發(fā)、農(nóng)村定居生活圈開發(fā)三個(gè)階段。在農(nóng)村建設(shè)中，一個(gè)重要內(nèi)容是加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)村居住環(huán)境，縮小城鄉(xiāng)差距。從20在世紀(jì)70年代到80年代初的新農(nóng)村運(yùn)動(dòng)，韓國政府通過投資和引導(dǎo)，一共完成農(nóng)路改建6萬多公里，新建農(nóng)村道路6000多公里。上世紀(jì)90年代，韓國政府認(rèn)為已經(jīng)完成了運(yùn)動(dòng)初期需要政府支持、協(xié)調(diào)和推進(jìn)的某些使命，于是便通過規(guī)劃、協(xié)調(diào)、服務(wù)來推動(dòng)新農(nóng)村運(yùn)動(dòng)向深度和廣度發(fā)展。然而，韓國政府仍然很重視農(nóng)村公路等基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)，1994年6月，由當(dāng)時(shí)的金泳三總統(tǒng)主持召開的“推動(dòng)農(nóng)漁村及農(nóng)政改革會(huì)議”，研究制定了有關(guān)促進(jìn)農(nóng)漁村發(fā)展的14項(xiàng)40條政策措施，其中就包括對農(nóng)村公路投資建設(shè)的政策措施，提出對當(dāng)時(shí)3.4萬公里農(nóng)漁村公路中的2.7萬公里重新鋪修，將鋪修比率從當(dāng)時(shí)的26%提高到85%，為了修建農(nóng)漁村公路，提出了提高地方養(yǎng)路費(fèi)所占比率的措施。

　　同樣是發(fā)展中國家的印度農(nóng)村的道路基礎(chǔ)設(shè)施全部由聯(lián)邦政府投資。為加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，印度政府前兩年決定在100個(gè)最落后的地區(qū)實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展特別計(jì)劃，修筑農(nóng)村公路和建設(shè)農(nóng)村通訊網(wǎng)、電力網(wǎng)。并在條件適合的地區(qū)發(fā)展計(jì)算機(jī)互聯(lián)網(wǎng)設(shè)施，以便在增加糧食產(chǎn)量的同時(shí)促進(jìn)農(nóng)村各業(yè)的發(fā)展。

　　歐盟國家縱橫交錯(cuò)、四通八達(dá)的高速公路網(wǎng)已經(jīng)擴(kuò)展到廣大農(nóng)村，村鎮(zhèn)幾乎都有高等級的公路與高速公路相聯(lián)結(jié)，交通設(shè)施的完善極大地方便了農(nóng)村的生產(chǎn)、生活。歐盟國家的農(nóng)村發(fā)展水平較高，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化和工農(nóng)的融合，這得益于歐盟國家對農(nóng)村發(fā)展的重視。歐盟理事會(huì)1999年頒布了《關(guān)于歐盟農(nóng)業(yè)指導(dǎo)與保證基金支持農(nóng)村發(fā)展條例》，確立了農(nóng)村發(fā)展政策的重要地位。該條例促使歐盟國家在農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給上有所側(cè)重，主要包括落后地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境保護(hù)投入等。

　　從國外的經(jīng)驗(yàn)來看，大部分國家都從城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略高度來支持農(nóng)村公路建設(shè)，中央政府和州政府(相當(dāng)于我國省級政府)承擔(dān)了農(nóng)村公路建設(shè)的重要責(zé)任。借鑒其他國家農(nóng)村公路建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)對推進(jìn)我國農(nóng)村公路建設(shè)具有重要意義。

　　五、結(jié)論和建議

　　農(nóng)村公路的公共產(chǎn)品性質(zhì)決定了農(nóng)村公路投資應(yīng)由政府從強(qiáng)制性的稅收中通過預(yù)算進(jìn)行安排，政府公共財(cái)政支出成了農(nóng)村公路建設(shè)資金的重要甚至是惟一的來源。但是，到底是由中央政府還是由地方政府來承擔(dān)則需要考慮政府財(cái)政收支的現(xiàn)實(shí)狀況，我國縣鄉(xiāng)政府的財(cái)政普遍困難性決定了中央政府或者省級公共財(cái)政支出應(yīng)成為農(nóng)村公路建設(shè)資金的主要來源。為此提出如下建議：

　　1.改變認(rèn)識上的誤區(qū)。從制度上明確農(nóng)村公路建設(shè)責(zé)任主體

　　改變以往認(rèn)為農(nóng)村公路建設(shè)僅僅和所在縣、鄉(xiāng)、村有關(guān)的認(rèn)識，農(nóng)村公路是國家公路網(wǎng)的重要組成部分，農(nóng)村公路建設(shè)關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、關(guān)系到城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展，是國家全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分。加強(qiáng)農(nóng)村公路建設(shè)應(yīng)該考慮國家財(cái)政現(xiàn)實(shí)狀況，在法律上明確中央政府或者省級政府為主要投資主體，從而在制度上為農(nóng)村公路建設(shè)資金來源提供保證。

　　2.國家和地方政府公共財(cái)政支出向農(nóng)村公路建設(shè)傾斜

　　改變以往交通建設(shè)“重城市、輕農(nóng)村”、“重高速路、主干道，輕農(nóng)村公路”的現(xiàn)象，財(cái)政支出向農(nóng)村公路建設(shè)傾斜，加大公共財(cái)政支出中農(nóng)村公路建設(shè)支出的比例。政府應(yīng)將公路建設(shè)融資總額作為一個(gè)整體，將不低于一定比例的數(shù)額分配到農(nóng)村公路的建設(shè)中去。

　　3.建立多元化籌資渠道

　　根據(jù)農(nóng)村公路的交通流量的狀況將農(nóng)村公路劃分為三類，第一類是交通流量很大，適合使用排他性技術(shù)，通過收費(fèi)不僅可以收回投資而且可以帶來一定的回報(bào)，對這部分公路可以通過市場化方式來籌資建設(shè)。第二類是也已經(jīng)達(dá)到擁擠臨界點(diǎn)，通過使用收費(fèi)可以收回投資，但是很難給投資者提供回報(bào)，對這部分公路可以通過國債或者政策性金融貸款來支持農(nóng)村公路建設(shè)；第三類則是交通流量小的公路，也是農(nóng)村公路的主體，由中央政府或省級政府為主體并鼓勵(lì)地方政府籌資建設(shè)。

　　4.鼓勵(lì)地方政府和農(nóng)民參與農(nóng)村公路建設(shè)、維護(hù)

　　以中央或省級政府為農(nóng)村公路建設(shè)投資主體，并不意味著中央和省級政府承擔(dān)農(nóng)村公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)和管理的所有責(zé)任。發(fā)揮公路所在地的縣、鄉(xiāng)政府的積極性，由縣、鄉(xiāng)政府承擔(dān)起公路養(yǎng)護(hù)、管理的責(zé)任；發(fā)揮農(nóng)民在農(nóng)村公路建設(shè)中的積極作用，除了“以工代賑”方式投入的農(nóng)村公路建設(shè)資金要發(fā)揮農(nóng)民積極性外，在通村公路建設(shè)中，應(yīng)該通過“一事一議”制度使農(nóng)民也參與到農(nóng)村公路的建設(shè)中來。