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建立能源綜合管理體制
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http://www.china-zesir.com 發(fā)稿日期：2008-3-5
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- 能源是一國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略資源，是一個(gè)國家的命脈，是世界各國競相爭奪的重點(diǎn)。能源安全是國家經(jīng)濟(jì)安全的重要方面，直接影響到一國經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。中國是世界第二大能源生產(chǎn)大國和消費(fèi)大國，隨著我國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第三步戰(zhàn)略目標(biāo)的確立，能源在我國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的戰(zhàn)略地位越來越重要。
中國能源產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，離不開能源管理體制的改革與完善。當(dāng)今世界，各國都非常重視建立完善的能源管理體制，以更加有效地保證該國安全和可靠的能源供應(yīng)。近年來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)踐表明，現(xiàn)行的能源管理體制已難以適應(yīng)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要，也難以有效地應(yīng)對國際能源發(fā)展局勢的變化。
能源產(chǎn)業(yè)是關(guān)系到國計(jì)民生的國民經(jīng)濟(jì)重要產(chǎn)業(yè)，既涉及石油、天然氣等國家短缺戰(zhàn)略資源，又涉及煤炭、電力等國民經(jīng)濟(jì)命脈部門。同時(shí)，能源內(nèi)部各行業(yè)之間的關(guān)聯(lián)性和互動(dòng)性很強(qiáng)，是一個(gè)有機(jī)的整體。這些決定了能源產(chǎn)業(yè)是一個(gè)涉及經(jīng)濟(jì)、外交、資源等多個(gè)領(lǐng)域的綜合性很強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)部門，單靠一個(gè)部門難以處理，需要從高層次上加強(qiáng)戰(zhàn)略決策和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。新中國成立以來，我國在能源管理體制方面作了大量艱苦的探索，共進(jìn)行了16次變動(dòng)，其中11次發(fā)生在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期，5次發(fā)生在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌和社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制初步建立時(shí)期。改革開放以來，變革比較大的有3次，即1988年、1998年和2003年的能源管理體制改革。盡管如此，我國現(xiàn)行能源管理體制仍然難以適應(yīng)“大能源”的內(nèi)在發(fā)展要求，各個(gè)專業(yè)領(lǐng)域各自為政，在能源開發(fā)、能源消費(fèi)和能源儲(chǔ)備方面，尚沒有形成統(tǒng)一規(guī)則、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的管理局面。
能源管理從根本上講是宏觀問題，離不開國家發(fā)展戰(zhàn)略、投資政策、價(jià)格杠桿等宏觀政策和手段的綜合運(yùn)用。但我國目前的能源管理呈多部門分散態(tài)勢，煤、電、油以及其他可再生能源的管理職能分散在10來個(gè)部門，沒有一個(gè)集中的能源主管部門，這種模式與我國的能源供應(yīng)、儲(chǔ)備和安全等方面的需求是不相適應(yīng)的。從現(xiàn)實(shí)情況來看，這種多頭管理，造成運(yùn)行成本過高，宏觀調(diào)控乏力。國內(nèi)能源供應(yīng)近年來多次出現(xiàn)大起大落，從2003年“長三角”的“電荒”，東北、華東、華南、西南等地區(qū)的“煤荒”與“缺油”，2004年各地區(qū)頻頻“拉閘限電”，都與政府能源宏觀調(diào)控手段乏力有關(guān)。
由于缺乏統(tǒng)一的能源綜合管理體制，國家的能源安全問題也隨之凸顯出來。在國家經(jīng)濟(jì)安全中，能源安全處于特殊的重要位置。首先，能源是國民經(jīng)濟(jì)各部門運(yùn)行的動(dòng)力，是眾多產(chǎn)業(yè)的原材料，它的需求彈性較低。其次，能源具有稀缺性，只有在特定的地點(diǎn)才能夠開采，在全世界的200多個(gè)國家和地區(qū)中，大部分是石油進(jìn)口國，而石油凈出口國只占很小的一部分。再次，能源市場具有壟斷性，并且價(jià)格波動(dòng)劇烈，能源價(jià)格上漲能給國民經(jīng)濟(jì)帶來重大的負(fù)面影響。由此可見，加強(qiáng)能源產(chǎn)業(yè)的綜合管理，建立高效的能源綜合管理體制，是實(shí)現(xiàn)國家能源安全和經(jīng)濟(jì)安全的保障。在我國的能源結(jié)構(gòu)中，石油占有十分重要的地位。然而，我國的石油供給已經(jīng)嚴(yán)重依賴進(jìn)口，按照目前的發(fā)展速度，到2010年，中國石油需求量預(yù)計(jì)將達(dá)到3.5億噸，其中50%左右需要進(jìn)口；到2020年，中國石油需求量預(yù)計(jì)將為5億噸，其中60%需要進(jìn)口。對能源供給短缺的國家而言，能源對外依存度越大，能源安全系數(shù)就越低。按匯率計(jì)算，我國單位國民生產(chǎn)總值的石油消費(fèi)，是經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織國家平均水平的2.35倍，如果石油供應(yīng)中斷或者國際石油價(jià)格持續(xù)較大幅度上漲，對我國經(jīng)濟(jì)的傷害將大于這些國家。長期以來，出于政治、經(jīng)濟(jì)多方面因素的考慮，中東地區(qū)的一些石油輸出國，對出口到不同地區(qū)的相同原油，采用不同的計(jì)價(jià)公式，從而造成亞洲地區(qū)的石油進(jìn)口國，要比歐美國家支付更高的價(jià)格，這種“亞洲溢價(jià)”現(xiàn)象目前已擴(kuò)展到了液化天然氣、液化油氣等產(chǎn)品。不能夠以合理的價(jià)格穩(wěn)定地獲取能源，已對我國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展產(chǎn)生了負(fù)面影響。未來中國石油對海外的過度依賴和國際市場極大的不可預(yù)測性，將對我國的經(jīng)濟(jì)安全乃至國家利益都會(huì)帶來很大的威脅。
面對復(fù)雜多變、日趨尖銳的能源安全形勢，如何保證能源安全乃至國家經(jīng)濟(jì)安全？答案只有一個(gè)：就是加強(qiáng)國家對能源產(chǎn)業(yè)的綜合性宏觀管理，在國家層面上建立一個(gè)統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、權(quán)威的能源管理機(jī)構(gòu)，并制定統(tǒng)一的能源戰(zhàn)略與能源政策。
能源管理從分散走向集中是國際發(fā)展趨勢。目前，加拿大、美國、俄羅斯、澳大利亞、印度、南非、印尼、土耳其、哥倫比亞和西班牙等都建立了國家高級別的能源集中管理模式。早在1959年，加拿大根據(jù)《國家能源委員會(huì)法》設(shè)立了國家能源委員會(huì)，對境內(nèi)的石油、天然氣和電力等能源實(shí)行集中管理體制。20世紀(jì)70年代初的能源危機(jī)，促使美國重視能源管理，1977年美國正式成立能源部，主要職責(zé)是制定和實(shí)施國家綜合能源戰(zhàn)略和政策。為了最大限度地有效利用資源和能源潛力，2003年俄羅斯政府制定了《俄羅斯聯(lián)邦2020年前能源發(fā)展戰(zhàn)略》，并設(shè)立了國家燃料動(dòng)力部。值得關(guān)注的是，為了有效調(diào)整國內(nèi)能源結(jié)構(gòu)，原來實(shí)行能源分散管理體制的印度，正考慮在“十五”期間建立一個(gè)由電力部、煤炭部、石油天然氣部、原子能部和計(jì)劃委員會(huì)的功能部委組成的最高能源委員會(huì)，以協(xié)調(diào)能源之間的目標(biāo)，并使國家能源政策得以有效貫徹。
我國是一個(gè)能源大國，同時(shí)又正處于工業(yè)化發(fā)展進(jìn)程中，相對于能源需求來說，能源短缺將是一個(gè)長期的問題，這就更需要我們加強(qiáng)能源宏觀管理。因此，借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，盡快建立起符合我國國情的能源管理體制十分必要。從能源生產(chǎn)、消費(fèi)總量規(guī)模看，我國能源管理體制與“北美模式”即美國和加拿大設(shè)立國家能源部或國家能源委員會(huì)具有可比性；從經(jīng)濟(jì)體制改革看，我國能源管理體制與“俄羅斯模式”即設(shè)立國家燃料動(dòng)力部有可比性；從國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段看，我國與“印度模式”即設(shè)立最高能源委員會(huì)有一定的可比性�？傊�，我國需要從國家安全的高度來設(shè)立國家能源戰(zhàn)略機(jī)構(gòu)，制訂和實(shí)施國家能源發(fā)展戰(zhàn)略和能源政策。這個(gè)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是一個(gè)高層次、有權(quán)威、國家層面的，可以是議事性質(zhì)的機(jī)構(gòu)。與此同時(shí)，可以考慮依托現(xiàn)有宏觀調(diào)控部門，設(shè)置一個(gè)專司能源管理的機(jī)構(gòu)，可由這個(gè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理煤炭、電力、石油、天然氣等傳統(tǒng)能源及風(fēng)能、太陽能、生物質(zhì)能等新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。其主要職責(zé)應(yīng)當(dāng)是：對能源的生產(chǎn)和消費(fèi)狀況進(jìn)行監(jiān)管和指導(dǎo)；指導(dǎo)全國能源安全生產(chǎn)；組織能源安全和能源有效利用方面的科學(xué)研究等。
當(dāng)今世界，能源是國家之間力量等級體系的決定因素，是大國乃至地區(qū)間對外戰(zhàn)略布陣的重要籌碼。改革我國能源管理體制，推動(dòng)實(shí)施我國國際能源戰(zhàn)略，以適應(yīng)國際能源政治形勢，是一項(xiàng)艱巨而迫切的任務(wù)。在全面建設(shè)惠及13億人口的小康社會(huì)進(jìn)程中，能源管理體制改革牽動(dòng)各方，是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要在調(diào)整中不斷完善。 - ■ 與【建立能源綜合管理體制】相關(guān)新聞
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