經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變長(zhǎng)期滯后的原因

　　早在1995年，中央就提出要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式。15年來(lái)，在這方面雖然取得了一定成績(jī)，但從總體上看，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式仍然是粗放的。國(guó)際金融危機(jī)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的沖擊，實(shí)質(zhì)上是對(duì)不合理的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的沖擊。經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為何長(zhǎng)期難以根本轉(zhuǎn)變呢？從體制和機(jī)制上分析，主要有以下原因。

　　從資源配置來(lái)看，生產(chǎn)要素市場(chǎng)還不健全，市場(chǎng)機(jī)制還不能充分發(fā)揮作用。這方面的突出問(wèn)題是，土地、能源資源、資本等要素市場(chǎng)發(fā)育滯后，生產(chǎn)要素價(jià)格形成機(jī)制受到較多的行政干預(yù)。土地是最重要的生產(chǎn)要素之一，但在目前的政績(jī)考核制度和征地制度下，土地成為地方政府的主要收入來(lái)源和招商引資手段，往往一屆政府就把幾十年的土地都批出去了，其結(jié)果就是鼓勵(lì)企業(yè)搞規(guī)模擴(kuò)張，使我國(guó)這樣一個(gè)土地資源稀缺的國(guó)家卻大量存在土地利用效率低和浪費(fèi)問(wèn)題。此外，水、煤、電、油等能源和資源的價(jià)格形成機(jī)制也不健全，總體價(jià)格水平偏低，不能反映其稀缺程度和供求關(guān)系。在我國(guó)目前的礦產(chǎn)資源開(kāi)采體制下，開(kāi)采礦產(chǎn)的成本很低也導(dǎo)致礦產(chǎn)資源價(jià)格偏低，不能反映資源稀缺情況和環(huán)境損害成本，造成資源使用中的大量浪費(fèi)。從社會(huì)資金配置來(lái)看，我國(guó)資本市場(chǎng)還不健全，企業(yè)所需資金主要來(lái)自銀行貸款。但是，受制于相關(guān)體制機(jī)制，我國(guó)利率水平偏低，并且信貸資金的配置時(shí)常會(huì)受到行政干預(yù)。獲取信貸資金的低成本，也誘使企業(yè)鋪攤子、上項(xiàng)目。

    從市場(chǎng)中的主體來(lái)看，不少地方政府過(guò)多地直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，有的還直接成為市場(chǎng)投資主體。由于歷史原因，地方政府承擔(dān)了過(guò)多的經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能，同時(shí)政府投資決策機(jī)制不規(guī)范、投資責(zé)任追究制度不健全，決策者不對(duì)投資決策的結(jié)果負(fù)責(zé)。在偏重于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度的政績(jī)考核制度下，不少地方政府官員忙于招商引資上項(xiàng)目，但由于任期較短，投資往往集中在短期見(jiàn)效的項(xiàng)目上，有的甚至不惜引入嚴(yán)重污染環(huán)境的項(xiàng)目，而真正需要政府關(guān)注的教育、醫(yī)療、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域卻投入不足。這使我國(guó)投資率居高不下，并且投資結(jié)構(gòu)扭曲，導(dǎo)致資源配置的低效率。

　　從財(cái)稅體制來(lái)看，目前的制度安排不利于節(jié)約資源、集約發(fā)展。在現(xiàn)行財(cái)稅體制下，出于增加本地財(cái)政收入的考慮，地方政府會(huì)容忍甚至鼓勵(lì)一些高耗能、高污染企業(yè)發(fā)展。比如，我國(guó)鋼鐵生產(chǎn)能力嚴(yán)重過(guò)剩，但淘汰落后生產(chǎn)能力的難度和阻力很大，因?yàn)檫@會(huì)影響地方政府的政績(jī)和稅收。資源稅費(fèi)不合理，也導(dǎo)致企業(yè)缺乏節(jié)約資源、集約發(fā)展的動(dòng)力。又比如，我國(guó)的礦產(chǎn)資源屬于國(guó)家所有，有償使用。國(guó)家通過(guò)收取資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)體現(xiàn)其礦產(chǎn)資源所有者權(quán)益，但計(jì)稅方式不甚合理。以煤炭資源為例，資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)是以煤炭產(chǎn)量和銷售收入為基數(shù)計(jì)征的，而沒(méi)有與礦井動(dòng)用的資源儲(chǔ)量掛鉤，這不利于激勵(lì)生產(chǎn)企業(yè)珍惜和節(jié)約資源。與此同時(shí)，征收的資源稅和補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，相對(duì)于資源價(jià)格幾乎微不足道。此外，相當(dāng)一部分煤炭生產(chǎn)企業(yè)占有的資源儲(chǔ)量是在礦業(yè)權(quán)制度確立之前無(wú)償獲得的，按照礦業(yè)權(quán)管理的有關(guān)規(guī)定，只要不發(fā)生礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓就無(wú)需補(bǔ)交礦業(yè)權(quán)價(jià)款。這些因素使得礦產(chǎn)開(kāi)采企業(yè)實(shí)際上是在無(wú)償或近乎無(wú)償?shù)卣加觅Y源，結(jié)果不僅造成資源開(kāi)采中的粗放經(jīng)營(yíng)和浪費(fèi)問(wèn)題，而且導(dǎo)致資源價(jià)格扭曲，還容易產(chǎn)生尋租腐敗問(wèn)題。

    加快推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域的改革

　　今年乃至未來(lái)一個(gè)時(shí)期，應(yīng)把有利于加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變作為改革的主線，著力推進(jìn)以下重點(diǎn)領(lǐng)域的改革。

　　加快以完善生產(chǎn)要素市場(chǎng)為重點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)體制改革。應(yīng)進(jìn)一步深化市場(chǎng)取向的經(jīng)濟(jì)體制改革，盡快形成反映資源要素稀缺程度的價(jià)格形成機(jī)制、公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序、產(chǎn)權(quán)邊界清晰的微觀主體。新階段完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，就是要加快建立富有活力的市場(chǎng)主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。要抑制對(duì)資源和要素的過(guò)度需求引發(fā)的外延擴(kuò)張式增長(zhǎng)，最有效的辦法就是改變定價(jià)機(jī)制，建立健全資本、土地、自然資源等生產(chǎn)要素市場(chǎng)，由市場(chǎng)來(lái)決定稀缺的生產(chǎn)要素的價(jià)格。同時(shí)，完善有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的財(cái)稅體制和政策，調(diào)控資源的供給和需求。如實(shí)行資源有償開(kāi)采和使用，調(diào)動(dòng)生產(chǎn)者節(jié)約使用資源以及開(kāi)發(fā)使用替代資源的積極性；完善資源開(kāi)發(fā)利用的補(bǔ)償機(jī)制和生態(tài)環(huán)境恢復(fù)的補(bǔ)償機(jī)制；不失時(shí)機(jī)地推進(jìn)資源稅改革，擴(kuò)大征收范圍，提高稅率，征收方式由目前的從量計(jì)征改為從價(jià)計(jì)征。以原油為例，如果按3%的稅率從價(jià)計(jì)征，我國(guó)的原油資源稅額將提高到原來(lái)從量計(jì)征的5倍左右。這樣，就可以大大促進(jìn)資源節(jié)約和集約發(fā)展。同時(shí)，應(yīng)制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，扶持節(jié)能產(chǎn)品的開(kāi)發(fā)使用；運(yùn)用稅收政策調(diào)節(jié)浪費(fèi)資源的行為。

　　加快以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹骶�的行政管理體制改革。從改革歷程看，政府職能轉(zhuǎn)變是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵。應(yīng)推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和投資體制改革，消除地方政府投資擴(kuò)張的沖動(dòng)，增強(qiáng)其社會(huì)管理和公共服務(wù)功能。在當(dāng)前的政績(jī)考核制度和財(cái)稅體制下，地方官員的行為更趨向于追求任期內(nèi)的政績(jī)特別是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)，而很少考慮下一屆政府的事情，因而難以從根本上解決投資率過(guò)高問(wèn)題。解決這些問(wèn)題，必須靠改革。應(yīng)加快政府職能轉(zhuǎn)變，積極推進(jìn)政府從全能政府、管制型政府向有限政府、服務(wù)型政府、法治政府轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，創(chuàng)造有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的制度環(huán)境。應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式最終的落腳點(diǎn)是企業(yè)，企業(yè)是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和自主創(chuàng)新的“主角”。政府應(yīng)盡心盡力為“主角”演出創(chuàng)造環(huán)境和條件，包括促進(jìn)建立創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制、有效保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)、制定實(shí)施激勵(lì)創(chuàng)新的經(jīng)濟(jì)政策、提供透明開(kāi)放的產(chǎn)業(yè)政策和信息等。這些都是政府應(yīng)提供的公共產(chǎn)品。

　　加快以滿足社會(huì)公共需求為導(dǎo)向的社會(huì)體制改革。保障和改善民生是發(fā)展經(jīng)濟(jì)的最終目的，也是加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容。經(jīng)過(guò)30多年的改革發(fā)展，我國(guó)已從私人產(chǎn)品短缺時(shí)代進(jìn)入公共產(chǎn)品短缺時(shí)代。未來(lái)幾年，社會(huì)體制改革應(yīng)著眼于實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化、擴(kuò)大國(guó)內(nèi)消費(fèi)需求特別是居民消費(fèi)需求，增強(qiáng)消費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的拉動(dòng)作用。加快收入分配制度改革，增強(qiáng)居民特別是低收入群眾的消費(fèi)能力。努力擴(kuò)大就業(yè)，鼓勵(lì)全民創(chuàng)業(yè)。注重通過(guò)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化啟動(dòng)農(nóng)村市場(chǎng)，通過(guò)政策創(chuàng)新、體制改革、制度安排和機(jī)制建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)化，破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推動(dòng)形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局。深化農(nóng)村土地制度改革，在確保農(nóng)民土地權(quán)益不受侵犯的前提下，加快健全農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。建立健全城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的制度基礎(chǔ)，盡快形成較為完善、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的國(guó)民教育服務(wù)制度、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)制度、養(yǎng)老保障制度、公共就業(yè)服務(wù)制度、最低生活保障制度、社會(huì)救助制度等。

    加快以發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)為目標(biāo)的相關(guān)改革。發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的重要途徑，正在成為世界各國(guó)在后危機(jī)時(shí)期推進(jìn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和應(yīng)對(duì)氣候變化的基本共識(shí)和重要手段。我國(guó)作為一個(gè)負(fù)責(zé)任的大國(guó)，積極推動(dòng)節(jié)能減排，并承諾到2020年單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降40％—45％。我們要利用這個(gè)倒逼機(jī)制，加快相關(guān)領(lǐng)域改革。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，走低碳發(fā)展之路，不僅涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等領(lǐng)域，而且涉及人們思想觀念、生活方式以及消費(fèi)方式的變革。政府應(yīng)加快職能轉(zhuǎn)變，成為發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的主要推動(dòng)者、政策提供者和監(jiān)管者。把二氧化碳排放納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，并作為約束性指標(biāo)加以考核。改革干部人事制度，建立科學(xué)的政績(jī)?cè)u(píng)估和考核體系。通過(guò)制度創(chuàng)新和立法，如能源法、碳稅、碳交易、環(huán)境金融制度、低碳產(chǎn)業(yè)政策等，促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展。理順政府、市場(chǎng)、企業(yè)和社會(huì)之間的關(guān)系，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置和發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)中的基礎(chǔ)性作用。積極創(chuàng)造條件，實(shí)行碳排放交易，建立和發(fā)展碳排放市場(chǎng)。企業(yè)是發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)、實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排的主體。應(yīng)積極鼓勵(lì)企業(yè)發(fā)展節(jié)能減排和綠色技術(shù)，尤其應(yīng)扶持新能源汽車等戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，建立低碳社會(huì)，需要全社會(huì)廣泛參與。應(yīng)積極推動(dòng)形成低碳生產(chǎn)和生活的社會(huì)共識(shí)，倡導(dǎo)綠色的生產(chǎn)、生活和消費(fèi)方式，養(yǎng)成節(jié)約每一度電、每一滴水、每一張紙的習(xí)慣。

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