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上海市土地新政策解讀
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http://www.china-zesir.com 發(fā)稿日期:2009-7-16
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2009-2012年中國住宅行業(yè)投資策略分析及競爭戰(zhàn)略 2009年1-5月，全國完成房地產(chǎn)開發(fā)投資10165億元，同比增長6.8%，比2008年同期2009-2012年中國商業(yè)地產(chǎn)行業(yè)投資策略分析及競爭 經(jīng)濟大環(huán)境對商業(yè)市場的影響自2008年年底逐漸擴大和蔓延，對于不同階段的商業(yè)項目的影響亦有所2009-2012年中國太陽能建筑產(chǎn)業(yè)運行動態(tài)及投資前 【出版日期】 2009年6月 【報告頁碼】 350頁 【圖表數(shù)量】 150個 【印2009年中國房地產(chǎn)行業(yè)專題研究報告 【出版日期】 2009年5月 【報告頁碼】 350頁 【圖表數(shù)量】 150個農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)大門一旦打開縫隙，土地資源開發(fā)越來越匱乏的城市將會有一片巨大的"藍海"。
6月29日，上海市規(guī)土局召開首次新聞發(fā)布會，在宣布從7月1日起實施新版《上海市房地產(chǎn)登記條例》的同時，拋出了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的"重磅炸彈"。
"農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的變革，已到了山雨欲來的時候，上�？赡軙_一些口子。"上海市農(nóng)委原副巡視員、上海市農(nóng)村經(jīng)濟學(xué)會副理事長顧吾浩對時代周報記者說。
宅基地置換試驗
"上海政府的土地管理工作將發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，從此前的城市土地管理模式向城鄉(xiāng)結(jié)合的土地管理模式轉(zhuǎn)變。"上海農(nóng)委周先生明確向時代周報記者表示。
2010年上海市區(qū)面積預(yù)計將達到800平方公里，而上海全市土地面積達到6340.5平方公里。在市區(qū)土地出讓幾無潛力的今天，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)大門一旦打開縫隙，將是一片巨大的"藍海"，或?qū)⒁馕吨虾Ｍ恋厥袌鲂纬梢詠淼淖畲笞兙�。上海農(nóng)學(xué)院齊良宇教授則說："說白了，這其實是資本對土地的狩獵，城市的地圈完了，要圈到農(nóng)村去了。"
上海的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，其實早已開始嘗試。2006年起，上海郊縣即有14個試點基地開始進行宅基地置換。宅基地置換節(jié)約土地的效應(yīng)頗為明顯，上海市經(jīng)濟管理干部學(xué)院教授朱林興披露，據(jù)試點經(jīng)驗，通過宅基地置換可節(jié)約三成至五成土地。如全市農(nóng)村宅基地置換工作全部完成，則可節(jié)約200-300平方公里土地。
然而，上海農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的進程，卻不像當(dāng)初設(shè)想的那樣順利。"由于政策、觀念等多方面的原因，上海農(nóng)村的宅基地置換大多留下了個尷尬的尾巴，節(jié)約出來的土地?zé)o法利用，造成巨大的資源浪費，這讓宅基地置換有些后繼乏力。"顧吾浩說。
依據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，農(nóng)村集體土地所有權(quán)的性質(zhì)除國家征收以外不得改變。目前進行的宅基地置換的性質(zhì)是土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，并沒有改變土地的所有權(quán)性質(zhì)。
顧吾浩告訴記者，實際上，目前我國政策對非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)并沒有放開。"十七屆三中全會規(guī)定，對農(nóng)村建設(shè)用地的利用，在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)以內(nèi)的區(qū)域需國家征地，在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)以外，如是工業(yè)性用地，也需國家征地，如是經(jīng)營性用地，則首先必須符合規(guī)劃，此外，還得占用當(dāng)年新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地的指標(biāo)才能進入市場。有這兩條限制，就造成許多置換出來的宅基地?zé)o法開發(fā)利用，矛盾大得不得了。"
矛盾最直接的體現(xiàn)，首先便在于宅基地置換的資金籌措的極大壓力。這樣的資金壓力大多背負在區(qū)與鎮(zhèn)兩級政府身上。
奉賢莊行鎮(zhèn)即是如此，政府拿出了10億多元的資金，用于宅基地置換。然而，宅基地置換出的將近一半土地，卻只有極小的一部分能夠通過新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地的指標(biāo)進入市場，絕大部分無法開發(fā)利用，只能閑置拋荒。而政府這10億元的資金也回收無門。
奉賢楊王村則是一個富村，硬是利用自身的工業(yè)積累，每年2000多萬元的資金輸入，將全村300多戶農(nóng)民置換到統(tǒng)一規(guī)劃的獨棟樓房中去。其后，楊王村又將另一個村并入，總共建造了560多幢小樓，然而，后續(xù)的資金卻頗感吃力。由于同樣的原因，也未能獲得置換出的土地的"反哺"。
嘉定外岡鎮(zhèn)是試點鎮(zhèn)中唯一的將置換的土地出手，開發(fā)地產(chǎn)，從而回流資金的成功案例。外岡鎮(zhèn)地處F1賽場附近，鎮(zhèn)政府成功引進了開發(fā)商，由嘉定汽車城公司托盤，置換出1000多畝土地。
前期置換出的部分土地，經(jīng)政府特批，其中一半可用于商品房開發(fā)，由此獲得了資金回流，開發(fā)商達到了資金平衡。然而，即便是外岡，也留下了一個并不光明的"尾巴"，其后期置換出的165畝土地，又再度陷入了無法利用的尷尬境地。
事實上，上海試點的14個鎮(zhèn)，由于規(guī)劃等各方面原因，最終只有11個鎮(zhèn)參與試點，目前有80%左右的試點項目已經(jīng)完成。上海農(nóng)委周先生說，根據(jù)匯總，這批原宅基地占地面積約13000畝，置換后占地面積減少為不到6000畝，節(jié)省約54％。
違反土地法
"政府管得太多了，土地部門對土地審批卡得太緊。非農(nóng)建設(shè)用地，哪怕是已經(jīng)閑置的，只要不符合規(guī)劃，不在當(dāng)年城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地指標(biāo)內(nèi)，就不批。每年新增建設(shè)用地一個鎮(zhèn)往往才三五十畝，實在是杯水車薪。"顧吾浩說。
而在顧吾浩看來，現(xiàn)在土地部門的操作方法，有很多地方已經(jīng)違反了土地法。我國土地法規(guī)定，農(nóng)民建房、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、道路建設(shè)、公共設(shè)施等四種用途的土地，可以向土地部門申請作為使用性質(zhì)的土地。使用性質(zhì)的土地，權(quán)屬并未改變，仍是集體所有，但其使用權(quán)應(yīng)該可以開發(fā)經(jīng)營。"上海在保住328萬畝基本農(nóng)田的前提下，應(yīng)該好好梳理一下，哪些土地該用起來，哪些不該用。"
目前，據(jù)記者了解，上海市規(guī)土局已在就非農(nóng)建設(shè)用地如何市場化運作進行調(diào)研，而相關(guān)研究探索的目標(biāo)直指形成統(tǒng)一的政策法規(guī)，進而全市推廣。
上海農(nóng)村現(xiàn)在可開發(fā)而未開發(fā)的建設(shè)用地已頗為可觀，在置換出的宅基地之外，一些已倒閉的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占地，廢棄的道路、河道，也都由于種種原因，閑置至今。
"解決辦法其實很簡單，讓它合法化，給它進入市場的許可就行。土地權(quán)屬應(yīng)該明晰，但開發(fā)權(quán)、經(jīng)營權(quán)完全可以用市場化方式運作。將閑置的建設(shè)用地早點規(guī)劃，進行規(guī)劃整合，形成生產(chǎn)力。"顧吾浩說。
"現(xiàn)在上海的意識是有了，要積極爭取政策松綁，不能死等。"顧吾浩說。而國土資源部也對農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的試驗開了口子：十七屆三中全會以后，國土資源部表態(tài)，在農(nóng)村建設(shè)用地上，各地可以進行流轉(zhuǎn)的試驗，但要經(jīng)過國土資源部的批準(zhǔn)。
一旦松綁，農(nóng)村基層爆發(fā)出的創(chuàng)造性活力每每令人驚嘆。上海虹橋鎮(zhèn)虹吳村是著名的"城中村"，村里農(nóng)民早早地以地入股，發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)。如今，每個農(nóng)民的股本金已達100萬元人民幣。
"據(jù)我了解，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方面，上海很可能較其他省市的嘗試要有更新的突破。"上海財大教授、上海市房產(chǎn)經(jīng)濟學(xué)會副會長印堃華透露。他建議，可以考慮集中相關(guān)農(nóng)村建設(shè)土地資源，進行出租房屋的開發(fā)，用于以農(nóng)民工為主的群體的租賃。這種模式中，農(nóng)民可以以土地入股，采取股份合作的公司形式展開。
另外，印堃華還提出，在條件相對較好的農(nóng)村地區(qū)，將非農(nóng)建設(shè)用地集中后，可用于自住經(jīng)營、出租的商業(yè)物業(yè)的開發(fā)，在堅持土地集體所有制的前提下，進行集中使用、自由經(jīng)營。
顧吾浩的想法則更為奔放："只要守住基本農(nóng)田的紅線，其他可以全部放開。不是無序放開，可通過規(guī)劃整合，進行組團式開發(fā)，這完全是做得到的�？捎糜诂F(xiàn)代農(nóng)業(yè)設(shè)施的建設(shè)，農(nóng)產(chǎn)品加工、流通等用地，還可開發(fā)農(nóng)家樂、度假村，那樣，農(nóng)村的經(jīng)營活動也會規(guī)�；�、多樣化。當(dāng)然也可以開發(fā)商品房，建設(shè)用地的增加，對平抑房價也很有效。"
農(nóng)民聲音缺位
上海農(nóng)學(xué)院的齊良宇教授接受時代周報記者采訪時表示，在產(chǎn)權(quán)不明晰，農(nóng)民與集體的談判資本和能力還很弱的時候，貿(mào)然地開放土地流轉(zhuǎn)，無疑會滋生大量腐敗因子。對此，絕不能視若無睹，裝聾作啞。有關(guān)部門與學(xué)者應(yīng)該研究和制定出有效的對策。
齊良宇坦言，土地流轉(zhuǎn)改革的主體應(yīng)該是農(nóng)民和集體，他們的利益必須受到絕對的保護。但在現(xiàn)在的置換操作程序中，往往是以政府和開發(fā)商為主導(dǎo)，而農(nóng)民的聲音完全缺位，這是一種本末倒置的做法。如此不公正的談判程序，農(nóng)民的利益很難受到保護。"有人認為，將農(nóng)民從原有的住處遷出，遷入商品房，給予適當(dāng)?shù)难a助，就萬事大吉了。這種說法是對農(nóng)民利益的最大漠視。農(nóng)民在遷移過程中，損失的不僅僅是單純的經(jīng)濟成本，還有生活習(xí)慣的成本。這個成本也是巨大的。我為了做課題，到奉賢、松江等地去調(diào)研過，農(nóng)民的抱怨不小，有時還非常激烈。"齊良宇說。
"這是一個利益重新分配的過程，監(jiān)督非常重要。"齊良宇說，但在目前的情況下，該如何監(jiān)督，由誰來監(jiān)督，這是一個相當(dāng)大的難題。 - ■ 與【上海市土地新政策解讀】相關(guān)新聞
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